1. Innledning

Norges Banks likviditetsstyring har som formål å implementere pengepolitikken ved å sørge for at de kortsiktige pengemarkedsrentene blir liggende nær styringsrenten. Det gjøres ved å fastsette vilkårene for bankenes lån og innskudd i sentralbanken og ved å styre mengden sentralbankreserver, det vil si bankenes innskudd overnatten i sentralbanken. Norges Bank styrer mengden sentralbankreserver ved bruk av markedsoperasjoner og sikter mot å holde den totale mengden reserver i banksystemet på 35 milliarder kroner, med et symmetrisk styringsintervall på pluss/minus 5 milliarder. Størrelsen på bankenes beholdning av sentralbankreserver, sett bort fra Norges Banks markedsoperasjoner, kaller vi strukturell likviditet.

Inn- og utbetalinger over statens konto, Norges Banks valutatransaksjoner på vegne av staten og endringer i mengden utestående statspapirer er de viktigste faktorene som påvirker strukturell likviditet[1]. Når for eksempel private aktører betaler skatt til staten, belastes aktørenes konti i banksystemet, og bankene overfører beløpet fra sine konti i Norges Bank til statens konto i Norges Bank. Sentralbankreserver trekkes dermed ut av banksystemet slik at strukturell likviditet faller. På samme vis, men i motsatt retning, vil utbetalinger over statens konto løfte strukturell likviditet. Norges Banks valutatransaksjoner er en annen faktor som påvirker strukturell likviditet. Når Norges Bank kjøper kroner faller strukturell likviditet, mens strukturell likviditet øker når Norges Bank selger kroner. Statsgjeldsopplåningen påvirker også strukturell likviditet. Reserver trekkes ut av banksystemet når staten utsteder veksler og obligasjoner og tilbakeføres når lånene forfaller. Strukturell likviditet påvirkes også når publikum veksler sedler og mynt mot innskudd i private banker, men dette utgjør små beløp sammenlignet med de andre faktorene. Figur 1 illustrerer samlet årlig likviditetsvirkning av de ulike faktorene fra 2008 til 2022. Som figuren viser, vil både størrelsen og retningen på likviditetsvirkningen av de ulike faktorene variere. Noe som går igjen hvert år er at likviditetsvirkningen av Norges Banks valutatransaksjoner og bevegelser over statens konto har motsatt fortegn. Det henger sammen med at petroleumsfondsmekanismen skal være likviditetsnøytral, se punkt 4. under.  

Figur 1: Samlet årlig virkning på strukturell likviditet av statens konto, statspapirer, valutatransaksjoner på vegne av staten og sedler og mynt. 2008 – 2022. Mrd. kroner.

^{Kilde: Norges Bank}

For å kunne styre den totale mengden reserver i banksystemet utarbeider Norges Bank en prognose for daglige likviditetsvirkninger av de overnevnte faktorene. Til sammen utgjør dette prognosen for strukturell likviditet. Prognosen lages for ett kalenderår av gangen og oppdateres løpende gjennom året. Norges Bank bruker prognosen for å avgjøre om det er behov for markedsoperasjoner for å tilby eller trekke inn likviditet. Prognosen danner også grunnlag for valg av løpetid og tildelt volum i markedsoperasjonene. I tillegg benyttes prognosen av aktører i det norske pengemarkedet for å få oversikt over likviditetssituasjonen i banksystemet. Det er knyttet vesentlig usikkerhet til prognosen og det kan være store endringer gjennom året. Oppdatert prognose publiseres på Norges Banks nettside hver mandag og torsdag kl. 12.00, med informasjon til og med publiseringsdagen. Ved større endringer kan oppdatert prognose også publiseres utenom disse tidspunktene. Dette vil i så tilfelle annonseres på Norges Banks nettsider.

2. Prognosen før prognoseårets start

Arbeidet med å lage prognose for et nytt år starter først etter at regjeringen har lagt frem sitt forslag til statsbudsjett. Dette skjer i starten av oktober. Prognosen publiseres normalt i midten av desember. I det følgende beskrives hvordan prognose for likviditetsvirkningene av inn- og utbetalinger over statens konto, valutatransaksjoner på vegne av staten, statens opplåning og sedler og mynt utarbeides før første publisering av prognosen for strukturell likviditet.

2.1 Inn- og utbetalinger over statens konto

Prognose på daglig basis med utgangspunkt i fjorårets betalingsmønster

Staten har mange oppgjørskontoer i Norges Bank, hvor summen av samlede innskudd på kontoene utgjør saldo på statens foliokonto. Oppgjørskontoene brukes til å sende og motta betalinger fra statlige etater og virksomheter. Som følge av det store antallet oppgjørskontoer, lages det ikke prognose for daglige bevegelser over hver enkelt konto. I stedet grupperes kontoer etter fellestrekk, som virksomhetstype eller formål. Eksempler på kontogrupperinger som det lages prognose for er merverdiavgift, skatt, NAV, helse- og omsorg, forsvar og petroleumsskatt.

Siden de fleste store inn- og utbetalingene over statens konto kommer om lag på samme tid hvert år, tas det utgangspunkt i fjorårets betalingsmønster for de ulike kontogruppene[2]. Størrelsen på fjorårets betalinger justeres i henhold til budsjetterte inntekter og utgifter i statsbudsjettet. Innbetalinger relatert til skatt, merverdiavgift og særavgifter, samt utbetalinger fra folketrygden, justeres med den prosentvise forskjellen mellom budsjett for prognoseåret og anslag på regnskap for foregående år. Beløpene finnes i Vedlegg 2 i statsbudsjettet (Gul bok). For eksempel justeres merverdiavgift for prosentvis endring i posten «Merverdiavgift», mens skatt justeres for prosentvis endring i postene «Skatter på formue og inntekt» og «Arbeidsgiveravgift og trygdeavgift»[3]. De resterende inn- og utbetalingene justeres med en generell faktor som reflekterer den prosentvise endringen i posten «Utgifter ekskl. lån og petroleumsvirksomhet» mellom prognoseåret og foregående år.

Til slutt flyttes betalinger som i prognoseåret havner på en helg eller helligdag. Utbetalinger fra staten fremskyndes til foregående virkedag, mens innbetalinger til staten utsettes til neste virkedag. Det sjekkes også at betalinger med faste forfallsdatoer ligger på rett dato. Flere betalinger har i utgangspunktet faste datoer, men kan av ulike årsaker forskyves. Beløpene kan også avvike vesentlig fra fjorårets beløp, selv etter justeringene i forrige avsnitt. Norges Bank innhenter derfor informasjon om betalinger med størrelse over 500 millioner kroner fra departementer og etater i forkant av prognoseåret.

Figur 2 illustrerer noen av statens ut- og innbetalinger med fast betalingsmønster. Utbetalinger til helseforetak skjer stort sett første virkedag hver måned. Rammetilskudd til fylker og kommuner utbetales også i starten av hver måned, unntatt i august og desember. Pensjon og uføretrygd fra NAV kommer vanligvis ut i banksystemet 19. hver måned. Petroleumsskatt har forfall 1. februar, 1. april, 1. juni, 1. august, 1. oktober og 1. desember, mens skatt i form av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift  (AGA) forfaller til betaling 15. januar, 15. mars, 15. mai, 15. juli, 15. september og 15. november. Merverdiavgift har forfall 10. februar, 10. april, 10. juni, 31. august, 10. oktober og 10. desember.  

Figur 2: Eksempler på inn- og utbetalinger over statens konto i januar, februar og mars. 
Retningen på pilene refererer til betalingenes effekt på likviditeten i banksystemet. Betalinger som peker oppover har positiv likviditetseffekt, mens betalinger som peker ned har negativ likviditetseffekt. Størrelsesforholdet mellom betalingene er basert på et gjennomsnitt mellom 2019 og 2023.

^{Kilde: Norges Bank}

2.1.2 Summen av inn- og utbetalinger over statens konto

Etter at prognosen for daglige bevegelser over statens konto er laget, finner vi summen av inn- og utbetalinger på statens konto i løpet av prognoseåret slik de er lagt inn i prognosen. Høyere utbetalinger enn innbetalinger gir en tilførsel av likviditet til banksystemet og vi kaller derfor dette «tilførsel over statens konto». Vi beregner også tilførselen over statens konto slik den er gitt av hovedtallene i statsbudsjettet. Det er normalt et avvik mellom disse to. Det skyldes blant annet at vi ikke lager en detaljert prognose for betalinger over alle statens underkonti. Derfor legger vi til grunn at tilførselen over statens konto vil tilsvare det som fremgår av hovedtallene i statsbudsjettet. I prognosen fordeles avviket mellom de to størrelsene jevnt utover årets virkedager.

At vi legger til grunn det samme oljekorrigerte underskuddet (og dermed samme tilførsel over staten) i prognosen for inn- og utbetalinger over statens konto som i prognosen for valutatransaksjonene (se avsnitt 2.2.) er også en forutsetning for at petroleumsfondsmekanismen[4] er likviditetsnøytral i prognosen. Petroleumsfondsmekanismen er likviditetsnøytral når den negative likviditetseffekten av innbetaling av petroleumsinntekter i kroner til staten motsvares av den positive likviditetseffekten av det oljekorrigerte underskuddet og Norges Banks kronesalg på vegne av staten. Når Norges Bank kjøper kroner, skal den negative likviditetseffekten av kronekjøpene og innbetaling av petroleumsinntekter i kroner motsvares av det oljekorrigerte underskuddet.

2.2 Valutatransaksjoner på vegne av staten

Staten benytter hvert år inntekter fra petroleumsvirksomheten til å dekke et planlagt underskudd på statsbudsjettet, kalt det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dersom netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ikke er tilstrekkelig til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet overføres det resterende fra SPU[5].  Siden SPU er i utenlandsk valuta må denne overføringen veksles til norske kroner. I tillegg må de delene av netto kontantstrøm som er i valuta, det vil si valutainntektene fra SDØE, veksles til norske kroner. Dersom netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er større enn det oljekorrigerte underskuddet overføres i stedet det overskytende til SPU. Størrelsen og retningen på valutavekslingene vil avhenge av størrelsen på kroneinntektene i netto kontantstrøm relativt til størrelsen på det oljekorrigerte underskuddet.  

I beregningen av nødvendige vekslinger for ett nytt prognoseår tas det utgangspunkt i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd, statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, samt prognose for valutainntekter fra SDØE som vi mottar fra Petoro. Dersom prisene på olje og gass har endret seg vesentlig fra tidspunktet hvor anslagene i statsbudsjettet ble laget, vil Norges Bank i stedet legge egne anslag for petroleumsskatt og SDØE-inntekter til grunn. Det beregnede vekslingsbehovet deles på antall handledager i året og inngår med dette beløpet i prognosen for strukturell likviditet.

2.3 Statens opplåning

I desember hvert år publiseres strategi og låneprogram for statsgjelden for kommende år. Denne inneholder rammer for totalt låneopptak for statskasseveksler og statsobligasjoner, samt en kalender med tidspunkter for utstedelser gjennom auksjoner. I arbeidet med ny prognose benyttes opplysninger fra strategi og låneprogrammet om planlagte emisjoner av statskasseveksler, både dato og planlagt emisjonsvolum. Prognosen tar også hensyn til informasjon om forfall av statskasseveksler. For statsobligasjoner fordeles det planlagte, samlede emisjonsvolumet jevnt utover annonserte auksjonsdatoer for kalenderåret. På datoer for forfall av statsobligasjoner legges det inn et beløp tilsvarende markedets beholdning av den enkelte statsobligasjonen. Når det gjelder tilbakekjøp kjenner vi ikke volum på forhånd og det lages ingen prognose for tilbakekjøpt volum. Til slutt legges det inn kupongutbetalinger.  

2.4 Sedler og mynt

Fjorårets mønster for likviditetsvirkninger av sedler og mynt justeres for helge- og helligdager.  Endringene fra dag til dag er relativt små. Sesongmønsteret varierer også lite fra år til år, men kan bli noe påvirket av bevegelige høytider som jul og påske. Kontantbruken i Norge har falt over tid og er nokså lav. Derfor påvirker sedler og mynt i liten grad strukturell likviditet, se figur 1.

3 Oppdatering av prognosen gjennom året

Prognosen må oppdateres løpende gjennom året for å gjenspeile faktisk utvikling i strukturell likviditet og ny informasjon. Det er særlig endringer i bevegelser over statens konto og valutatransaksjonene som gir endringer i prognosen, men likviditetsvirkninger av statsgjeldsopplåningen kan også endre seg gjennom året.

3.1 Inn- og utbetalinger over statens konto

Til tross for at de fleste store inn- og utbetalinger over statens konto skjer på om lag samme tid hvert år, kan det til tider være betydelig usikkerhet knyttet til det nøyaktige forløpet på inn- og utbetalinger over statens konto i Norges Bank. Samtidig vil størrelsen på betalingene kunne svinge med konjunktursituasjonen og dermed avvike fra statsbudsjettet. Derfor har vi gjennom prognoseåret løpende dialog med ansvarlige departementer og etater og prognosen justeres i henhold til ny informasjon som vi mottar.

Ved endringer i prognosen for daglige bevegelser over statens konto vil også avviket mellom tilførsel over statens konto beregnet fra den daglige prognosen og tilførsel over statens konto beregnet fra hovedtallene kunne endres. Dersom vi for eksempel får informasjon om en utbetaling fra statens konto som vi ikke tidligere har hatt i prognosen vil avviket reduseres. Beregnet tilførsel over statens konto som vi før prognoseårets start beregnet fra hovedtallene i statsbudsjettet, vil også oppdateres gjennom året. Det skjer ved nye anslag på størrelsene som er beskrevet i boks 1. Dersom for eksempel det budsjetterte oljekorrigerte underskuddet og overføringen fra SPU økes, uten at vi kan spesifisere hvordan de daglige betalingene i prognosen blir påvirket av dette, vil avviket øke. Det økte avviket fordeles over resterende virkedager i prognosen slik at petroleumsfondsmekanismen i prognosen fortsatt er likviditetsnøytral.

3.2 Valutatransaksjoner på vegne av staten

Størrelsen på vekslingsbehovet i prognoseåret oppdateres ved endringer i det budsjetterte oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet og anslått netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, herunder valutainntekter fra SDØE. Når statsregnskapet for foregående år er lagt frem vil valutatransaksjonene også hensynta at det året før ble overført enten for mye eller for lite mellom staten og SPU.[7]   Når det gjelder netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten vil inntekter fra SDØE vurderes løpende i form av faktiske inn- og utbetalinger og oppdaterte anslag fra Petoro som Norges Bank mottar hvert kvartal. Gjennomførte betalinger fra Equinor knyttet til utbytte og eventuelle tilbakekjøp, samt informasjon om slike betalinger fremover, følges løpende gjennom året. Anslått petroleumsskatt vil også kunne endres i løpet av året utenom fremleggelse av revidert og nysaldert nasjonalbudsjett. Hvordan petroleumsskatt anslås gjennom prognoseåret beskrives under.

3.3 Statens opplåning

I prognosen er det normalt knyttet lite usikkerhet til virkningen av statspapirer på strukturell likviditet for kalenderåret sett under ett. For statskasseveksler er det normalt få endringer i forhold til gjeldende auksjonskalender. For statsobligasjoner oppdateres prognosen for strukturell likviditet med informasjon i tråd med løpende publisert informasjon to dager i forkant av annonsert auksjonsdag i auksjonskalenderen, dvs. lån og volum for kommende auksjon. Etter en gjennomført syndikering oppdateres prognosen med informasjon om lån og emisjonsvolum, samt at emisjonsvolum på gjenstående auksjonsdatoer justeres tilsvarende syndikert volum. Prognosen oppdateres også med informasjon om eventuelle tilbakekjøp og mulige konsekvenser det har for beløp til forfall i prognoseåret. Staten gir også primærhandlerne av statspapirer mulighet til å låne statspapirer mot sentralbankreserver, gjennom såkalte gjenkjøpsavtaler. Gjenkjøpsavtaler reduserer midlertidig mengden sentralbankreserver i banksystemet og legges inn i prognosen fortløpende.

4. Nærmere om petroleumsfondsmekanismen og valutatransaksjoner i prognosen

4.1 Er petroleumsfondsmekanismen alltid likviditetsnøytral i prognosen?

  Innbetaling av petroleumsskatt og utbytte fra Equinor innebærer isolert sett enn inndragning av reserver fra banksystemet. Disse reservene tilføres banksystemet igjen gjennom Norges Banks valutakjøp og statens bruk av oljepenger over statsbudsjettet[8]. Over tid er dermed petroleumsfondsmekanismen likviditetsnøytral. 

I løpet av et kalenderår kan likevel petroleumsfondsmekanismen i noen grad påvirke likviditeten i banksystemet. Det følger blant annet av at budsjettert netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som ligger til grunn for overføringen fra SPU som vedtas i forbindelse med nysaldert budsjett i desember kan avvike fra faktisk netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i statsregnskapet. Dette avviket korrigeres for i overføringen fra SPU og Norges Banks valutatransaksjoner påfølgende år.

Over flere år har det oljekorrigerte underskuddet i statsregnskapet vært mindre enn det budsjetterte oljekorrigerte underskuddet som ligger til grunn for overføringen fra SPU som fastsettes i forbindelse med nysaldert budsjett i desember. Dermed har overføringen fra SPU vært for stor og Norges Bank har kjøpt for mye kroner. Det har igjen medført en oppbygging av statens konto i Norges Bank og lavere likviditet i banksystemet. Dette korrigeres ikke nødvendigvis i overføringen fra SPU og valutatransaksjoner påfølgende år, men var bakgrunnen for tilbakeføringen av 70 mrd. kroner fra statens konto til SPU i 2022.

I prognosen for valutatransaksjoner og bevegelser over statens konto legger vi til grunn at det oljekorrigerte underskuddet blir som budsjettert i prognoseåret (se 2.1.2 over). Dersom det mot slutten av året derimot er tydelig at underskuddet blir høyere eller lavere enn budsjettert, vil vi gjøre skjønnsmessige justeringer i prognosen for inn- og utbetalinger over statens konto. Gitt at overføringen fra/til SPU ikke endres tilsvarende, vil likviditetsvirkningen av avviket mellom faktisk og budsjettert underskudd ikke motsvares av en endring i Norges Banks valutatransaksjoner. I slike tilfeller vil petroleumsfondsmekanismen ikke være likviditetsnøytral i prognoseåret.

4.2 Annonserte valutatransaksjoner og valutatransaksjoner i prognosen

Som beskrevet tidligere følger Norges Bank løpende med på faktorer som kan endre vekslingsbehovet i prognoseåret. Det er det oppdaterte anslaget på vekslingsbehovet som legges til grunn for valutatransaksjonene fremover i prognosen. Ved ny informasjon i løpet av måneden som tilsier et annet vekslingsbehov vil prognosen for daglige valutatransaksjoner fra og med neste måned avvike fra valutatransaksjonene som gjennomføres i inneværende måned.

Gitt at anslått vekslingsbehov ikke endres i løpet av måneden er det som regel samsvar mellom valutatransaksjonene som er annonsert for inneværende måned og valutatransaksjonene i prognosen for resten av året. I enkelte tilfeller vil valutatransaksjonene som annonseres imidlertid kunne avvike fra vårt beregnede vekslingsbehov for året. Annonserte valutatransaksjoner som avviker fra vårt beregnede vekslingsbehov, kan blant annet skyldes usikkerhet knyttet til beslutningsgrunnlaget eller størrelsen på petrobufferporteføljen[9]. I slike situasjoner vil det i prognosen legges til grunn at valutatransaksjonene igjen vil samsvare med vekslingsbehovet for året f.o.m. måneden etter.

5. Likviditetsstatistikk

Norges Bank offentliggjør hver mandag og torsdag statistikk med informasjon om reservene i banksystemet bakover i tid med to handledagers tidsetterslep. I statistikken beskrives faktisk likviditetsvirkning av de ulike faktorene som er beskrevet over, samt likviditetsvirkninger av andre valutatransaksjoner og Norges Banks markedsoperasjoner.

Fotnoter

1. Se «Strukturell likviditet», Aktuell kommentar 9/2013, av Ellen Aamodt og Kristian Tafjord for en nærmere beskrivelse av strukturell likviditet og hvilke faktorer som påvirker strukturell likviditet.
2. Siden prognosen publiseres i midten av desember året før prognoseårets start vil fjorårets bevegelser innebære faktisk utvikling fram til publisering av prognosen og fjorårets prognose for resten av desember.
3. I prognosen for 2023 ble for eksempel fjorårets betalinger knyttet til merverdiavgift justert med en faktor på 1,06. I statsbudsjettets tabell 2.8 i Vedlegg 2 er det oppgitt at det i 2023 budsjetteres for inntekter knyttet til merverdiavgift på 392 950 millioner kroner, mens anslått regnskap for 2022 er 370 000 millioner kroner.
4. Petroleumsfondsmekanismen kanaliserer statens inntekter fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel til bruk over statsbudsjettet og til sparing i Statens pensjonsfond utland (SPU).  
5. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, også kalt statens netto kontantstrøm fra petreoleumsvirksomheten, består av petroleumsskatt, inntekter fra statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) og utbytte fra Equinor. I beløpet som skal overføres til eller fra SPU medregnes også eventuelle netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Disse tilsvarer summen av brutto inntekter ved statlig salg av aksjer i Equinor ASA fratrukket statlig kjøp av aksjer i Equinor ASA, samt finanstransaksjoner knyttet til selskaper i petroleumsvirksomheten hvor staten har eierinteresser, jf. Lov om Statens pensjonsfond § 4 femte ledd. I omtalen fremover bruker vi begrepet netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten som en samlebetegnelse på både inntekter og finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten.
6. Statsbudsjettet gjøres først opp med et underskudd uten bruk av oljepenger, hvor alle statens inntekter fra petroleumssektoren regnskapsmessig er overført til SPU. Deretter finansieres underskuddet ved regnskapsmessig å tilbakeføre midler fra fondet. Bruken av petroleumsinntekter, eller størrelsen på det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, har handlingsregelen som rettesnor. Handlingsregelen innebærer at bruken av fondsmidlene over tid skal følge forventet realavkastning av fondet, anslått til 3 prosent. I dette notatet er det netto overføring til/eller fra SPU vi tenker på når vi bruker begrepet «overføring til/fra SPU».
7. Avvik oppstår som følge av at den faktiske overføringen mellom staten og SPU blir vedtatt i forbindelse med saldert budsjett i desember, mens faktisk netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten først blir kjent når regnskapet er ferdigstilt året etter.
8. Her forutsettes det at petroleumsskatt og utbytte fra Equinor er større enn det oljekorrigerte underskuddet og at Norges Bank dermed kjøper valuta. Om petroleumsskatt og utbytte fra Equinor i stedet er mindre enn det oljekorrigerte underskuddet ville Norges Bank i stedet kjøpt kroner, noe som reduserer likviditeten i banksystemet. Den samlede effekten på mengden reserver i banksystemet vil likevel være nøytral da den negative effekten på likviditeten av petroleumsskatt og utbytte fra Equinor, samt Norges Banks kronekjøp, vil motsvares av den positive effekten på likviditeten av det oljekorrigerte underskuddet. For en nærmere beskrivelse av petroleumsfondsmekanismen, se «Petroleumsfondsmekanismen og Norges Banks valutakjøp til SPU», Aktuell kommentar 14/2012, av Ellen Aamodt.
9. Se for eksempel Aktuell kommentar 2/2017 for mer om Petrobufferporteføljen og utviklingen i den.