Prisen foretakene betaler for utslipp er lavere enn CO2-avgiften

Det er bred enighet om at utslipp av klimagasser må ned. En viktig økonomisk mekanisme for å redusere utslipp, er å øke prisen på utslipp. Norge innførte en avgift på utslipp av karbon fra fossilt brensel allerede i 1991. Da var avgiften 60 øre per liter bensin.  Det tilsvarer om lag 260 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Siden da har avgiften blitt økt gradvis, se figur 1. I 2021 var CO2-avgiften 1,37 kroner. Det tilsvarer en betaling på om lag 590 kroner per tonn CO2-ekvivalenter utslipp ved forbrenning av bensin. Fortsetter avgiften å øke, vil det få større betydning for foretakenes lønnsomhet. I rapporten Finansiell stabilitet 2021 drøftet Norges Bank hva dette kan bety for finansiell stabilitet.

Den norske CO2-avgiften er bare en av flere måter å prise utslipp. Mange bedrifter i konkurranseutsatt sektor er isteden del av EUs kvotesystem – «Emission Trading System» (ETS). Kvotepliktige foretak må svare for alle utslipp med kvoter som de enten er blitt tildelt gratis eller har kjøpt i et kvotemarked. Prisen på omsatte ETS-kvoter var lenge lav, men er nå nesten like høy som den norske karbonavgiften. Dessuten er mange utslipp ikke priset i det hele tatt. De viktigste eksemplene er metanutslipp fra husdyrhold i jordbruket, utslipp av lystgass (N2O) i jordbruket og industri og bruk av fossilt brensel i utenriks sjøfart. Havgående transport er vanskelig å avgiftsbelegge fordi de kan bunkre drivstoff i jurisdiksjoner uten avgifter. Avgiftsfritak og gratis tildelte kvoter innebærer at prisen norske foretak faktisk betaler for sine utslipp av klimagasser, ofte er mye lavere enn det kvoteprisen og CO2-avgiften indikerer.

Utgifter til utslipp utgjør stadig en liten del av produksjonsverdien

Ved å kombinere Statistisk sentralbyrås rapportering av ulike typer utslipp på næringsnivå med oversikten over offentlige avgifter og tildeling av kvoter i ETS fra Miljødirektoratet, har vi beregnet gjennomsnittlige priser på utslipp i 47 ulike næringer tilbake til 2008, se figur 2. Vi har sett bort fra CO2-kompensasjonsordningen, så i deler av industrien er den faktiske kostnaden lavere enn våre resultater indikerer. For en mer detaljert gjennomgang av hva vi legger til grunn, se Norges Bank Staff Memo 7/2021. Merk at Statistisk sentralbyrå i november 2021 publiserte gjennomsnittlig utslippspris på næringsnivå som legger til grunn alle avgifter på fossilt brennstoff.

Ikke overraskende er det stor forskjell i gjennomsnittsprisen per tonn utslipp i de ulike næringene; et formål med innretningen av utslippsregimet har vært at særlig konkurranseutsatt industri skulle skjermes mot høye utslippspriser. Forskjellene vedvarer, og flere næringer hadde i 2019 om lag samme utslippspris som i 2008, men antallet næringer som har veldig lave utslippspriser har gradvis blitt redusert.

Med utgangspunkt i gjennomsnittprisen per næring, har vi beregnet en utslippsvektet gjennomsnittspris for norsk økonomisk aktivitet samlet. Denne gjennomsnittsprisen har økt fra 116 kroner i 2012 til 250 kroner i 2019, se figur 3.

Samtidig som utslippsprisen har økt, har utslippsintensiteten – utslipp per produsert enhet – falt noe. Samlede utgifter til utslippsrelaterte avgifter relativt til samlet produksjonsverdi har derfor prosentvis økt noe mindre enn utslippsprisen. I 2008 utgjorde utgifter knyttet til utslipp om lag 0,18 prosent av samlet produksjonsverdi; i 2019 var andelen 0,27 prosent. Det er fremdeles ganske moderat for aggregatet, men det er stor forskjell mellom næringene, se tabell 1. I lufttransport utgjør utgiftene hele 3,6 prosent av produksjonsverdien. Dernest kommer innenriks sjøfart med en andel på 2 prosent og utvinning av olje og gass med en andel på 1,4 prosent.

Fremover kan utslippspriser bli en viktigere kostnadsfaktor

Norske myndigheter har satt et mål om at CO2-avgiften skal opp til 2000 kroner innen 2030. Vi vet også at kvotene i ETS er planlagt redusert vesentlig de neste ti årene. For å illustrere hva økte utslippspriser kan bety, gjør vi to enkle framskrivninger for å få frem ytterpunktene av en mulig kostnadseffekt av høyere utslippsavgifter. I den første framskrivningen legger vi til grunn at veksten i produksjon og utslipp vil utvikle seg som de siste 10 årene, mens avgiften gradvis trappes opp fra dagens nivå til 2000 kroner. I den andre framskrivningen legger vi til grunn samme økning i avgifter. Vi antar at produksjonen vil utvikle seg som de siste 10 årene, mens at utslippene gradvis vil kuttes med 50 prosent i tråd med målene i klimaloven.

Dersom utslippene utvikler seg slik de har gjort de siste ti årene, kan utgifter knyttet til utslipp stige fra dagens 0,27 prosent til litt over 1,2 prosent av produksjonsverdien i årene før 2030, se figur 4. Vi ser at det er påfallende hva slags skift dette innebærer – sammenliknet med forventet utvikling fram mot 2030, er økningen fra 2008 til 2019 nesten usynlig.

Hardest rammet er næringer som utenriks sjøfart, hvor utslippsprisen kan komme opp i 35 prosent av produksjonsverdien, se tabell 1. I produksjon av metaller kan utslippsprisen komme over 9 prosent av produksjonsverdien. Også i jordbruket og i utvinning av olje og gass kan utgiftsnivået bli av stor betydning.

Klarer man å kutte utslipp i tråd med målene i klimaloven, vil aggregatet bare vokse til 0,6 prosent. Utenriks sjøfart vil fortsatt være ganske hardt rammet, med en andel på litt over 9 prosent på det meste, men for de andre næringene vil utslippskostnaden stort sett holde seg under 4 prosent av produksjonsverdien. Bak dette ligger det at for å oppnå slike utslippskutt, må foretakene gjøre store investeringer. En gevinst for samfunnet er at de som er best på å kutte utslipp, blir mer konkurransedyktige.

Bankplassen er en fagblogg av ansatte i Norges Bank. Synspunktene som uttrykkes her representerer forfatternes syn og kan ikke nødvendigvis tillegges Norges Bank. Har du spørsmål eller innspill, kontakt oss gjerne på bankplassen@norges-bank.no.