Fra ingen begrunnelse til stor vekt på kommunikasjon

Det er jo en selvfølge at alle viktige faktorer tas med i vurderingen av en slik beslutning. Da sier «helhetsvurdering» ikke mer enn at man har gjort nettopp dette. Hva som er viktig i helhetsvurderingen får vi ikke vite noe om. Kanskje tiden hadde løpt fra Bislett-Alliansens uttalelse?

Hvilke krav bør vi eventuelt stille for at en begrunnelse skal være god? Det var Bislett-Alliansens mangelfulle begrunnelse som ga inspirasjon til et prosjekt som vi skulle ta fatt på mange år senere, og som nå er publisert som forskningsstudien Kriterier for «gode» begrunnelser.

Den ene av forfatterne sjekket den gang om Norges Bank ga bedre begrunnelser for sine beslutninger enn det Bislett-Alliansen gjorde for sine. Svaret var noe nedslående. Norges Bank hadde en «riktig» rente, renten hadde «et naturlig» leie, og avgjørelsen var tatt etter «en samlet vurdering».

Norges Bank var ikke enestående i sin mangelfulle begrunnelse. Banken fulgte et mønster som var vanlig internasjonalt og som hadde vært tradisjon lenge. I 1930 ble sentralbanksjef Montagu Norman i Bank of England spurt i parlamentet om å gi en begrunnelse for de pengepolitiske beslutningene. Montagu Norman svarte: «Jeg har ikke begrunnelser, jeg har instinkter.» Elvis Presley var på samme linje som Montagu Norman da han i sin 1968-hit ba om “a little less conversation, a little more action”. Sjeføkonom Andy Haldane i Bank of England stokker om Elvis’ sangtekst og sier det er behov for “a little more conversation, a little less action”. I dag er ikke instinkter tilstrekkelig. Det er et stadig sterkere krav til sentralbankene om å begrunne beslutningene.

Selv om alle sentralbanker i dag legger stor vekt på begrunnelser og kommunikasjon, ser vi forbausende store forskjeller i hvordan samme type beslutninger begrunnes. Hvis vi bare tar et så enkelt mål som begrunnelsenes lengde, så ser vi, som vist på figur 1, at variasjonen er stor.

Figur 1. Antall ord i sentralbankreferatene i Norge, Danmark, Sverige, Island, Storbritannia og Den europeiske sentralbanken.

Riksbanken i Sverige har de lengste tekstene. De danske begrunnelsene er så korte at de nesten sammenfaller med x-aksen. Det henger sammen med at Danmark har fast valutakurs mot euro. Det kreves ikke en lang forklaring på hvorfor renten endres i København når renten har blitt justert i Frankfurt! Hovedstyrets begrunnelse i Norge er også svært kort. Den islandske sentralbankens referat er av mer «normal» lengde, men likevel ganske kompakt. Den europeiske sentralbankens begrunnelser økte i lengde da de gikk over fra å forklare beslutningen i «Innledning til pressekonferanse» til å offentliggjøre protokollene fra møtet.

Sentralbanken er ikke eneste offentlige institusjon som utøver makt i samfunnet. Flere andre institusjoner gjør også det, blant annet høyesterett. Antall ord som høyesterettene i de ulike land bruker for å begrunne sine avgjørelser varierer enda mer enn det sentralbankenes begrunnelser gjør.

Figur 2. Antall ord i høyesterettsavgjørelser i Norge, Sverige (den vanlige høyesteretten og forvaltningsdomstolen), Danmark og Storbritannia. I tillegg har vi tatt med EFTA-domstolen, EU-domstolen og Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (både storkammer og avdeling).

Den europeiske menneskerettighetsdomstolens avgjørelser i storkammer er suverent lengst med nesten 30 000 ord i gjennomsnitt i 2017. En må ha en maratonløpers stayerevne for å komme igjennom en slik tekst! Dommene i de skandinaviske landene er mer preget av kort- og mellomdistanse. De har en gjennomsnittslengde på mellom 2 000 og 4 000 ord.

Finnes det en «riktig» lengde? Hva er en «god begrunnelse?

I 2016 ble det arbeidsmessig rom for forfatterne til å følge opp den inspirasjonen som Bislett-alliansens manglende begrunnelse hadde gitt. Vi bestemte oss for å arbeide med et prosjekt om finne frem til kriterier for hva som er «gode» begrunnelser for beslutninger. Prosjektet ble ferdig denne våren.

Vi har naturlig nok sett på de to institusjonene som vi kjenner best, høyesteretter og sentralbanker. Nasjonale høyesteretter og sentralbanker har fått sin makt gjennom grunnlov, konvensjoner, lover og delegering fra folkevalgte organer. Institusjonene fatter vedtak som berører enkeltindivider og samfunnet som helhet. I demokratiske samfunn er det åpenbart at disse vedtakene må begrunnes. Vi har stilt opp kriterier for å vurdere – ikke om vedtaket er godt –  men om begrunnelsen er «god». Vi har en stor tro på at de to typene institusjoner kan lære av hverandre når de skal utvikle «gode» begrunnelser. Lære kan kanskje også Bislett-Alliansen og andre gjøre?

Sentralbankene forklarer sine vedtak på mange vis. Det holdes taler, det er pressekonferanser og det skrives kronikker og artikler. Sosiale medier benyttes i stigende grad. De formelle begrunnelsene utgjør en stadig mindre andel av sentralbankenes kommunikasjon og forklaring. Vi har imidlertid konsentrert oss om den skriftlige begrunnelsen vedtatt av beslutningsorganet. Det er denne begrunnelsen som direkte gjelder den makt som utøves. En slik skriftlig begrunnelse ansvarliggjør maktorganet. Høyesterettenes tradisjon for kommunikasjon er annerledes. De «snakker» bare gjennom dommene og kommenterer dem ikke ytterligere.

Fire kriterier for «gode» begrunnelser

Basert på erfaring fra mer enn 30 års arbeid i henholdsvis Norges Bank og Norges Høyesterett, hvorav 6 år som visesentralbanksjef og 14 år som høyesterettsjustitiarius, foreslår vi fire kriterier for hva som skal til for at en begrunnelse skal være «god».

Kriterium 1: Begrunnelsen bør være faglig profesjonell

Når det er fattet et vedtak, er det et rimelig krav at det fremkommer hvem som har fattet vedtaket, med hvilken lovhjemmel vedtaket er fattet, og at alle vedtatte prosedyrer er fulgt.

Kriterium 2: Begrunnelsen bør være funksjonell

Vedtaket må begrunnes logisk med forutsetninger, analyse av sammenhenger, avveiing av de ulike hensyn og ha en klar konklusjon. Begrunnelsen må skrives i et språk som er forståelig og som er tilpasset de som bli berørt av vedtaket. Samtidig må begrunnelsen skrives effektivt. Begrunnelsen må konsentreres om de bærende elementene. Det mindre vesentlige må skjæres vekk.

Kriterium 3: Begrunnelsen bør være åpen og fullstendig

Begrunnelsen må også synliggjøre veien frem mot beslutningen. Hvilke punkter var det som var spesielt vanskelige? Hvilke avveiinger gjorde at beslutningen ble det den ble, men som var vanskelige?

Kriterium 4: Begrunnelsen bør utformes med henblikk på fremtidsvirkningene

En dom i Høyesterett gjelder direkte for partene i saken, men dommen har også en mer generell normativ effekt. De pengepolitiske beslutninger i en sentralbank påvirker forventingene til de fremtidige rentene. De som skriver begrunnelsen, må være bevisst på vedtakets normative virkning og hvordan begrunnelsen og vedtaket påvirker forventingene.

Oppfyller sentralbankene og høyesterettene kriteriene?

Vi har sett på høyesterettsdommer og pengepolitiske beslutninger i en del land og vurdert dem kvalitativt opp mot kriteriene.

Kriterium 1 er i hovedsak oppfylt. Det er en liten hake ved Danmarks Nationalbank. Offentligheten kan ikke finne ut av om alle eller bare noen av direksjonens medlemmer var til stede ved den enkelte beslutning.

Kriterium 2 er også oppfylt, men institusjonene gjør det på ulikt vis. Institusjonene er flinke til å gi en logisk begrunnelse for vedtaket.

• De som har interesse av språk som språk, vil nok finne nytelse i å lese engelske høyesterettsdommer. Den samme gruppen vil nok ha mindre sans for referatene fra den europeiske sentralbanken.
• Ikke alle begrunnelsene er like effektivt skrevet. I UK Supreme Court har det vært en klar utvikling. Tidligere var det vanlig at hver dommer skrev sin egen fullstendige begrunnelse, selv om alle var enige om resultatet. Det kunne gjøre det vanskelig å fastslå nøyaktig hva den rettslige normvirkningen («prejudikatet») ble. Nettopp for å tydeliggjøre dette, og for å gjøre dommene mer “operative”, har det vært en bevisst overgang til å utforme fellesbegrunnelser med at en av dommerne skriver en begrunnelse som de øvrige slutter seg til, eventuelt med en flertallsbegrunnelse og en begrunnelse gitt av mindretallet. Den måten UK Supreme Court skriver dommer på nå, er vanlig også i de skandinaviske høyesterettene.
• Mange av de faktorene som har forårsaket endringen i måten dommene skrives på i UK Supreme Court, gjelder også for sentralbankene. Riksbanken i Sverige følger imidlertid ikke denne trenden. Hver av de seks direksjonsmedlemmene skriver ned sin stemmeforklaring. Resultatet blir en serie av monologer istedenfor en felles forklaring. Det er ikke særlig effektivt for leserne. En utenforstående må lese seks begrunnelser, analysere om de har lagt de samme forutsetninger til grunn, og om de legger vekt på de samme sammenhenger og avveiinger.

Kriterium 3 er det kriteriet vi ser på som mest krevende, og hvor det etter vår mening gjenstår noe før begrunnelsene er fullt ut tilfredsstillende. Vi har absolutt tro på at begrunnelsene er ærlige, og har ikke tro på en teori om «vikarierende» motiv. Men vi hadde gjerne sett at begrunnelsene var rikere. Det har imidlertid vært en utvikling over tid i positiv retning. Det er en klar tendens til at dommerne i større grad klargjør premissene for sine skjønnsmessige vurderinger.

Kriterium 4 mener vi er godt dekket. Det er en tendens til at høyesterettene i sterkere grad blir rene såkalte «prejudikatdomstoler» – det vil si at det er bare er saker som reiser viktige prinsipielle rettsspørsmål, som slipper frem til behandling. Det legges et betydelig arbeid i å klarlegge prejudikatvirkningen, den rettsanvendelsen som skal være normativ.

Sentralbankene har som mål å sikre pengenes verdi. De har oppnådd stor troverdighet gjennom å vise at de har klart å holde dette løftet. Sentralbankene søker gjennom sine begrunnelser å klargjøre sitt handlingsmønster. De kan ikke love noe spesielt utfall for den økonomiske utviklingen eller gi noen fasit på hvordan renten vil utvikle seg.

Klart språk?

Et element i det andre kriteriet er at begrunnelsen skal ha et klart språk. Vi har sett på mer enn 6 000 pengepolitiske beslutninger og høyesterettsdommer i et utvalg av land og internasjonale institusjoner og vurdert om de tilfredsstiller dette kravet. Det vil neppe overraske leseren at ikke alle begrunnelsene gjør det.

De fleste lesbarhetstester er kalibrert til å vise hvor mange års utdanning en må ha for å forstå teksten. Vi har brukt en standard test («Flesch-Kincaid Grade Level») på begrunnelsene til institusjonene i vårt utvalg. Denne testen ble utviklet av det amerikanske forsvaret for å kontrollere at deres manualer, instruksjonshefter og annet skriftlig materiale hadde språk som var tilpasset brukergruppene.[1]

Figur 3. Lesbarhetsindekser for sentralbankreferat og høyesterettsdommer i et utvalg av land og institusjoner. Indeksene gir uttrykk for antall års skolegang som kreves for å forstå teksten.

Etter at den europeiske sentralbanken begynte å publisere sine protokoller, har kompleksiteten i språket økt. Det trengs nå 14 års skolegang for å forstå begrunnelsene. Riksbanken i Sverige og Bank of England bruker også relativt komplekst språk. Det kreves om lag 12 års skolegang for å forstå begrunnelsen.

De skandinaviske høyesterettene krever mellom åtte og ti års skolegang, mens det kreves fjorten års skolegang for å lese tekstene til UK Supreme Court. EU-domstolen har et nesten uforståelig språk. Det kreves 20 års skolegang![2]

Ser institusjonene for mye på egen navle?

Tidligere sentralbanksjef Mervyn King argumenterte for at «…an institution should have a design that reflects history and experience…”. Vi har gått igjennom begrunnelsene til sentralbanker og høyesteretter i ulike land. Det er ikke tvil om at skrivemåten til den enkelte institusjon er preget av institusjonens egen historie. Institusjonene er preget av det økonomer kaller «path dependence». Vi lurer imidlertid på om de ikke er vel mye «path dependent», og at de hadde hatt nytte av å lære av andre institusjoner i eget og andre land. Vi tror for eksempel at Riksbanken i Sverige kan lære av hvordan The UK Supreme Court har utviklet sin domsskrivning. EU-domstolen kan lære noe fra de to svenske høyesterettenes klare språk. Den europeiske menneskerettsdomstol kan lære å fatte seg i korthet.

Fra Bislett Games i 2004 til OL og doping i 2018

Det var Bislett-Alliansens manglende begrunnelse som ga inspirasjon til vårt prosjekt. Er det blitt bedre begrunnelser i sportsverdenen siden da?

Det er vanskelig å svare generelt på det, men fortsatt dukker det opp slående eksempler som tyder på at det meste er som før. Under OL i Pyeongchang i vinter ble uttaket til herrestafetten kontroversielt.  Hans Christer Holund hadde vunnet bronse på 30 km fellesstart. Likevel ble ikke Lyn-løperen tatt ut på Norges stafettlag. Landslagstrener Tor-Arne Hetland beskrev valget som «beintøft og knallhardt». Han forklarte vurderingen slik: «Magefølelsen sier én ting, og hjertet sier en annen ting.

Alle begrunnelsene i sportsverdenen er ikke like knappe. Da Therese Johaug ble dømt av CAS (Court of Arbitration for Sport), var begrunnelsen svært fyldig (15 900 ord). Den var skrevet i et klart språk med en lesbarhetsindeks som tilsvarte under 10 års skolegang. Likevel tilfredsstiller ikke dommen våre kriterier. Det gjelder særlig det viktige kriterium 3, nemlig at begrunnelsen skal være åpen, ærlig og fullstendig. Det fremgår av dommen at Johaug mente at hun, i den situasjonen hun var i, måtte kunne “delegere” sitt ansvar for å handle i samsvar med dopingreglene til sin lege. “A majority of the Panel disagrees with this”, heter det I dommen. Det kan ikke bety annet enn at en av de tre dommerne var enig med Johaug på dette punkt. Men hva som var begrunnelsen fra mindretallet, er det ikke sagt noe om i dommen. Dommen sier heller ikke noe om mindretallet som mener at “delegasjonssynspunktet” burde lede til frifinnelse eller bare til nedsatt straff. Hvem av de tre dommerne som var i mindretall, er ikke oppgitt. Det er også dissens om straffutmålingen. Det er nærliggende at det var samme dommer som dissenterte, og at begrunnelsen ligger i dommerens syn på “delegasjonsargumentet”. Ved en så inngripende avgjørelse, burde dette ha vært sagt uttrykkelig.

Professor Einar Lie skriver i en kronikk i Aftenposten søndag 14. januar 2017 om politiske vedtak som fattes uten at de er ordentlig utredet og begrunnet. Han skriver:

“Faglig sett tror jeg «ingen begrunnelse» faktisk må rangeres på nivået under en veldig dårlig begrunnelse – den siste kan man i det minste lese, kritisere, forbedre eller forkaste.”

Hvis de som fatter beslutninger, ikke vil gi en begrunnelse, kan vi ikke være til noen hjelp. Men forhåpentligvis kan våre kriterier bidra til at begrunnelsen blir bedre enn den ellers ville blitt.

[1] Pennsylvania var den første staten i USA som krevde at bilforsikringsskjemaene (rettet inn mot «folk flest») ikke skulle ha vanskeligere nivå enn at de med 9 års utdannelse kunne forstå dem. Det var bare behov for fire års skolegang for å forstå Donald Trumps taler i valgkampen. Elvis’ sangtekster krever seks år..

[2] James Joyces romaner oppfattes å ha veldig krevende tekst. Bruker vi en lesbarhetstest på hans tekster, ser vi at de er på linje med lesbarhetsindeksen til dommene i EU-domstolen. James Joyce stil blir omtalt som «stream of consciousness». Tekstene i EU-domstolen bærer preg av det motsatte. Det er ingen umiddelbar strøm fra bevisstheten, men møysommelig sammenstilte argumenter i en særegen terminologi. Det er en slags «stream of unconsciousness», der avsenderens tanker er meget tungt tilgjengelige – om overhodet.

Bildet av Tore Schei er tatt av Sturlason.