Med forbehold om endringer under fremføringen

Innledning

God ettermiddag og mange takk for invitasjonen. Jeg setter som alltid stor pris på muligheten til å delta på betalings- og digitaliseringskonferansen. Dette er en viktig møteplass for å drøfte aktuelle problemstillinger og holde seg orientert på betalingsområdet.

Som sentralbank har Norges Bank et samfunnsoppdrag om å fremme et effektivt og sikkert betalingssystem. Det har vi i Norge i dag. Samtidig er det behov for forbedringer. Som jeg sa på konferansen for to år siden: Hva som er et effektivt og sikkert betalingssystem, endrer seg over tid. Og mye har skjedd siden den gang. Jeg vil benytte anledningen i dag til å sette sentralbankens søkelys på noen av endringene vi er midt oppe i og noen som kanskje kommer rundt neste sving.

Jeg har imidlertid lyst til å starte med to ord som ikke har endret seg: Ansvarlig innovasjon. Vi har brukt dem før. Flere ganger. Så ingen fornyelse der, men vi gjentar dem fordi vi mener ordene er viktige. De bærer i seg hvordan vi som sentralbank tenker om og jobber med betalingssystemets fremtid.

I motsetning til mottoet i noen globale selskaper om å “move fast and break things”, gir ansvarlig innovasjon et annerledes signal. For når det gjelder penger, trenger vi en mer nennsom tilnærming.

Penger har nemlig to sider. På den ene siden er de en teknologi som gir oss de funksjonene penger må ha for å være penger; et byttemiddel, et middel for å spare og en felles målestokk for verdi.

På den andre siden er penger en sosial og politisk institusjon, idet pengenes funksjoner forutsetter allmenn aksept og tillit. Slik tillit tar lang tid å bygge, men kan forsvinne på et øyeblikk.

Disse to sidene ved penger er uadskillelige, og gir noen viktige føringer for hvordan penger og betalinger kan og bør utformes i fremtiden – gjennom ansvarlig innovasjon.

Den første av disse føringene handler om tilgjengelighet og effektivitet. Betalingssystemet må ha funksjonalitet som gjør betalingene brukervennlige, raske og billige. Brukernes behov må dekkes på en kostnadseffektiv måte.

En annen føring er sikkerhet og beredskap. Betalinger må nå fram til rett mottaker, og vi må ha rimelig grad av trygghet for at vi kan bruke pengene våre til å betale også når betalingssystemet blir utsatt for alvorlige forstyrrelser. Å gjøre betalingssystemet mindre sårbart for svindel er også en viktig del av å styrke sikkerheten i systemet.

En tredje føring handler om inkludering. Legitimiteten til felles institusjoner og funksjoner som penger avhenger av at de er tilgjengelige, anvendelige og akseptable for alle.

For betalingssystemet som helhet må vi kanskje gjøre avveininger mellom disse tre føringene. Ha det i mente når vi nå går gjennom hver enkelt.

Må fungere godt

Først funksjonalitet: Det er flere initiativer på gang som vil kunne ha stor betydning for hvordan og hvor godt betalingssystemet utfører sine oppgaver i fremtiden.

Norges Bank har vurdert muligheten for oppgjør av realtidsbetalinger i norske kroner via Eurosystemets løsning TIPS. Som vi skrev i en pressemelding i august i år, er vår konklusjon at ved å delta i TIPS, legger vi til rette for en best mulig utvikling av norske realtidsbetalinger fremover. Norges Bank tar derfor sikte på å inngå avtale med Den europeiske sentralbanken om bruk av TIPS for oppgjør av norske realtidsbetalinger i sentralbankpenger.

Realtidsbetalinger sikrer at mottaker får penger direkte på sin konto sekunder etter at betalingen er gjort – 24 timer i døgnet, sju dager i uken. Omfanget av realtidsbetalinger er ikke et mål i seg selv. Men sluttbrukerne bør ha mulighet til å betale effektivt i realtid der de har slike behov. En velfungerende løsning for realtidsbetalinger er derfor en viktig del av et effektivt betalingssystem. Deltakelse i TIPS vil innebære at oppgjøret av realtidsbetalinger mellom bankene foretas i TIPS-systemet, på vegne av Norges Bank. Infrastrukturen for oppgjør av realtidsbetalinger i norske kroner vil således følge utviklingen i Norden og Europa for øvrig. TIPS åpner også opp muligheter for bedre grensekryssende betalinger.

Et annet pågående prosjekt av stor betydning er innføringen av meldingsstandarden ISO 20022 både i Norges Banks oppgjørssystem NBO og i bankene. ISO 20022 vil gjøre det mulig å bruke meldinger på tvers av infrastrukturer og øke standardisering over landegrensene. I tillegg er ISO 20022-formatet mer strukturert og meldingene kan inneholde mer informasjon. Det legger til rette for mer automatisert behandling av betalinger. Innføringen er et omfattende prosjekt. Arbeidet går bra – ikke minst takket være god deltakelse fra dere i næringen. Planen er derfor fortsatt at vi går på lufta med ny standard i mars neste år.

Oppgjørssystemet i sentralbanken er navet i betalingssystemet. Det sørger for endelig oppgjør i sentralbankpenger av betalinger i norske kroner som involverer overføringer mellom banker. Dagens oppgjørssystem i Norges Bank er effektivt, stabilt og sikkert. Det skal det også være i fremtiden. Vi utreder derfor neste generasjons oppgjørssystem. I utredningen vurderes to alternative modeller: en egen dedikert plattform for betalingsoppgjør i Norges Bank og Eurosystemets samarbeid om en felles plattform for betalingsoppgjør, T2. Konklusjoner her ligger noe frem i tid, så jeg vil ikke bruke mer tid på dette i dag.

Utredningen av digitale sentralbankpenger – DSP – er også et strategisk initiativ. Vi vurderer om DSP er et egnet virkemiddel for å sikre tilgang på et oppgjørsmiddel alle har tillit til, også på nye betalingsarenaer, og legge til rette for ansvarlig innovasjon og bedre betalingsberedskap. På mange måter handler utredningen om hvordan vi skal være “føre var” for utviklingstrekk som vil kunne innebære muligheter for innovasjon, men også trusler mot et effektivt og sikkert betalingssystem i norske kroner.  

Som mange her vil være kjent med, er DSP elektroniske penger utstedt av sentralbanken i den offisielle pengeenheten. De kan komme i to hovedformer, kunderettede eller for oppgjør mellom aktører med konto i sentralbanken. Et spørsmål som har større plass i vår utredning nå enn tidligere, er hvordan vi kan sikre oppgjør i sentralbankpenger av betalinger og handel fra tokeniserte plattformer. Dette har også fått økt oppmerksomhet internasjonalt.

Såkalt tokenisering er en prosess for å representere eiendeler på en form som gjør det mulig å programmere at transaksjoner skjer hvis og når spesifikke hendelser inntreffer. Programmering skjer i såkalte smartkontrakter, hvor en eller flere betingelser settes sammen for å kunne automatisere transaksjoner. Alle typer eiendeler kan tokeniseres, alt fra bankinnskudd til eierskap av verdipapirer og ikke-finansielle eiendeler.  Tokenisering muliggjør blant annet umiddelbart og betinget oppgjør av “pølse mot penger” uten tredjepart også på digitale plattformer.

Tokenisering kan blant annet bidra til effektivisering, redusere noen former for risiko og muliggjøre ny funksjonalitet og nye forretningsmodeller. Samtidig innebærer teknologien nye typer risikoer og behov for regulering. Det er også usikkert om og hvor raskt tokenisering vil bre om seg. Uansett bør viktige oppgjør skje i risikofrie sentralbankpenger, ikke i alternativer som stablecoins. Kanskje er sentralbankoppgjøret i seg selv viktig for utviklingen av tokenisering.

For å bygge mer kunnskap om tokenisering og DSP har vi invitert næringen til å engasjere seg i temaet og delta i testing og eksperimentering i våre teknologiske sandkasser for DSP-kjerneinfrastrukturen. Denne invitasjonen er herved gjentatt.

Kunderettede DSP vil være allment tilgjengelige på linje med kontanter og bankinnskudd. Innføring av slike penger reiser komplekse problemstillinger, og vi har et godt betalingssystem i Norge i dag. Det tilsier at vi ikke bør forhaste oss. Vi må vurdere nøye hvilke problemer vi kan løse med DSP og om andre virkemidler er mer hensiktsmessige, slik som regulering og videreutvikling av de betalingsløsningene vi har i dag. 

Utredningen skal gi et beslutningsgrunnlag for og en vurdering av om Norges Bank bør arbeide for innføring av DSP, og i tilfelle med hvilken utforming.

Dette er ikke noe bare Norges Bank tenker på. De fleste sentralbanker utreder ulike former for DSP. Formålene varierer, avhengig av finansielle og økonomiske forhold i de enkelte land.  

ECB er trolig den sentralbanken i industriland som har kommet lengst i arbeidet med kunderettet DSP, selv om innføring ikke er besluttet. Den digitale euroen er del av arbeidet med EUs digitale agenda, som blant annet også inkluderer digital identitet. I likhet med utviklingen i europeisk regulering vil en eventuell innføring av digital euro kunne få betydning i betalingssystemet i Norge og andre land.

En viktig begrunnelse ECB oppgir for arbeidet med digital euro, er at det per i dag ikke finnes et felles europeisk, digitalt betalingsalternativ som dekker hele eurosonen. Det ønsker de å ha, og det er ikke vanskelig å forstå hvorfor.

I Norge vet vi en del om fordelene ved å ha gode fellesløsninger. Norge fikk tidlig på plass et nasjonalt debetkortsystem, BankAxept. Dette har gitt oss en felles, elektronisk betalingsløsning for kortbetalinger og kontantuttak – og ikke minst en reserveløsning for tilfeller der betalingsnettverk er ute av drift.

En effektiv nasjonal kortløsning har bidratt til at kostnadene i det norske betalingssystemet er lave sammenlignet med andre land. Økende bruk av mobilbetaling med internasjonale kort på fysiske utsalgssteder bidrar imidlertid til å øke kostnadene for betalinger.

I Norge har veksten i mobilbetalinger trolig blitt holdt noe tilbake av at enkelte kortutstedere ikke har lagt til rette for betalinger med Apple Pay. Begrunnelsen for dette har blant annet vært at Apple ikke har tillatt andre betalingstjenester enn deres egen å bruke nærfeltsteknologien i iPhone, som legger til rette for brukervennlige løsninger. Når Apple nå har signalisert at denne teknologien åpnes opp for andre aktører, kan det medføre at mobilbetalinger vil bli enda mer utbredt.

Det tegner til å bli skarp konkurranse om å bli forbrukernes foretrukne apper for mobilbetaling på brukersteder. Både Vipps, Apple Pay og kjedespesifikke apper ønsker å ekspandere. Konkurranse er bra. Samtidig er en flora av hver for seg brukervennlige apper ikke nødvendigvis brukervennlig totalt sett. Uavhengig av hvilke apper den enkelte ender opp med å bruke, er det viktig for kostnadseffektiviteten at alternativer slik som BankAxept og løsninger for konto-til-konto-betalinger er tilgjengelige for betalinger med mobiltelefon.

Overordnet bør vi videreføre den norske tradisjonen om å samarbeide om felles infrastruktur og konkurrere om tjenester mot sluttbrukerne. Den tradisjonen har tjent oss godt, og vi har et felles ansvar for å videreføre den. Gevinstene av felles infrastruktur er ofte langsiktige. Det kan være fort gjort for enkeltaktører å overse disse for å høste kortsiktige fordeler ved å velge andre løsninger.

Det er også viktig at det er et tilstrekkelig innslag av robuste, regulerbare aktører. Store markedsandeler for bigtechs og andre aktører det er vanskeligere å regulere, vil være krevende for arbeidet med å sikre et godt betalingssystem som ivaretar norske samfunnshensyn.  

Det norske betalingssystemet er effektivt og fungerer stort sett utmerket. Driften er stabil, og betalinger kan gjennomføres raskt og til lave samfunnsøkonomiske kostnader. Det er veldig bra, og denne forsamlingen kan koste på seg å ta en god del av æren for dette.

Men en kan ikke hvile på laurbærene. Vi trenger ikke bare at betalingssystemet fungerer godt – stort sett. Vi trenger at det fungerer godt – uansett.

Må fungere uansett

Betalingssystemet har blitt mer komplekst. Digitalisering gjør betalingssystemet mer avhengig av underliggende infrastruktur som strøm, tele og internett. Nye betalingsløsninger og -aktører har kommet til. Leverandørkjeder har blitt lengre. Leverandørene av IT- og datasentertjenester har gjennomgått en konsolidering. Det kan i mange tilfeller ha bidratt til profesjonalisering og økt robusthet. Samtidig har det bidratt til konsentrasjonsrisiko.

Trusselbildet har også forverret seg de siste årene. Russlands krig mot Ukraina og økt spenning i flere deler av verden øker risikoen for målrettede angrep. Cyberoperasjoner har blitt mer avanserte, og digitale sammenkoblinger og avhengigheter i finanssektoren i Norge og på tvers av landegrenser gjør at cyberangrep raskt kan få store konsekvenser.

Utviklingen i betalingssystemets kompleksitet og det omkringliggende trusselbildet gjør arbeidet med sikkerhet og beredskap både viktigere og mer utfordrende enn tidligere. Det er nødvendig å prioritere sikkerhet og beredskap i alle ledd: den enkelte virksomhet, finansiell sektor, på tvers av sektorer og over landegrenser.

Derfor er jeg glad for å kunne konstatere at både myndigheter og næring tar dette på alvor.

På regelverkssiden skjer det for tiden mye som bidrar til å styrke robustheten i finansiell sektor. Særlig vil jeg trekke frem forslaget til ny ekomlov som ble lagt frem i vår. Lovforslaget innebærer blant annet at datasentre reguleres for første gang. Flere aktører i betalingssystemet og andre kritiske samfunnsfunksjoner er avhengige av de samme datasentrene. Datasentrene har en helt sentral rolle i samfunnets infrastruktur. Et regelverk vil bidra til en mer helhetlig og effektiv tilnærming til sikkerhet og beredskap i datasentrene.

Øvelser og testing er et annet aktivitetsområde hvor prioritering av sikkerhet og beredskap er særlig synlig for oss i Norges Bank. Sammen med Finanstilsynet identifiserer vi foretak i bank- og betalingssystemet med ansvar for kritiske funksjoner, og vi fasiliterer inntrengingstesting etter TIBER-rammeverket.  Dette er krevende tester, hvor kritiske funksjoner og prosesser i den enkelte virksomhet blir utsatt for angrep basert på reelle trusselscenarier. Til nå er fire norske TIBER-tester gjennomført. I tillegg gjennomføres det grensekryssende tester av bankfilialer i Norge.

Virksomheten som testes eier selv resultatene fra testene. Dette er viktig, fordi testene kan avdekke forhold som er sensitive for forretningsdriften. Samtidig er deling av erfaringer også viktig for at betalingssystemet som helhet skal kunne styrke sitt forsvar. Vi har derfor etablert TIBER-NO Forum hvor deltakerne får anledning til å utveksle informasjon og erfaringer med hverandre i en fortrolig ramme. Det er gode samtaler om aktuelle og skarpe problemstillinger. Vår klare oppfatning er at testene i seg selv og delingen av erfaringer og kunnskap bidrar til å styrke robustheten i det enkelte system og i den finansielle infrastrukturen som helhet.

Vi forventer at aktører i betalingssystemet som deltar i TIBER-NO Forum tester etter rammeverket. Norges Bank har nå gjennomført testing av vårt eget system – NBO. Testingen er så langt frivillig. Når DORA trer i kraft, blir det krav til testing. Det er ikke klart når DORA trer i kraft i Norge. Det som er klart, er at cyberangrepene ikke venter på DORA. Derfor kan heller ikke vi vente med å teste kritiske funksjoner.

I beredskapsarbeid og håndtering av hendelser er godt samarbeid helt nødvendig. Jeg har alt nevnt ett eksempel. Noen andre er samarbeidet med deltakerne i vårt eget oppgjørssystem gjennom NBO Kontinuitetsforum, og det brede samarbeidet i Beredskapsutvalg for Finansiell Infrastruktur.

For tiden samarbeider vi også med dere i næringen i en arbeidsgruppe oppnevnt av Finansdepartementet som vurderer om beredskapen i betalingssystemet bør styrkes, og skal komme med konkrete forslag til forbedringer. Arbeidsgruppen skal vurdere tiltak som kan gi økt trygghet for at betalinger kan gjennomføres i mer ekstreme scenarier, herunder behovet for mer uavhengige beredskapsløsninger.

Norges Bank har i tillegg nylig tatt initiativ til etablering av et norsk betalingsforum. Betalingsforumet skal være en arena for å utveksle informasjon om og drøfte tiltak og strategier som bidrar til å utvikle betalingssystemet i Norge og mot utlandet. Forumet avholdt sine to første møter i juni og oktober i år.

Må fungere for alle

Det er lang tradisjon i Norge for at vi i fellesskap og åpenhet utreder viktige samfunnsspørsmål, for å gi et godt grunnlag for utforming av virkemidler og tiltak. Jeg er så heldig at jeg har fått anledning til å lede det regjeringsoppnevnte Betalingsutvalget. Vi overleverer vår utredning 15. november, så dere får vente i spenning en drøy uke til på å lese utvalgets vurderinger og anbefalinger. Utvalgets mandat er kort fortalt å svare på hvordan vi kan sikre trygge og enkle betalinger for alle. Hver for seg uttrykker disse ordene høye ambisjoner. I kombinasjon heves lista ytterligere. Men lista bør ligge høyt –betalingssystemet må fungere for alle.

Mandatet favner vidt, men en viktig del av det er å vurdere hvordan kontanter kan bidra til trygge og enkle betalinger for alle. I tillegg til å nedsette Betalingsutvalget, har politiske myndigheter i senere tid skjerpet regelverket som skal sikre forbrukeres rett til å betale med kontanter.

Kontanter er – som andre betalingsmidler og -instrumenter – et virkemiddel for å oppnå mål. For at kontanter skal kunne fylle sine funksjoner i betalingssystemet – og her har Norges Bank særlig pekt på beredskap og finansiell inkludering – så må de kunne brukes. For at de skal kunne brukes, må folk kunne få tak i dem.

Norges Bank har et viktig ansvar her: Vi sørger for at det finnes tilstrekkelig med kontanter av god kvalitet tilgjengelig for distribusjon gjennom bankene. Av hensyn til sikkerheten, snakker ikke Norges Bank så mye om størrelsen på våre kontantlagre. Men jeg kan forsikre om at det ikke er mye ekko i hvelvene vi bruker til dette.

Den andre biten, ansvaret for å gjøre kontantene tilgjengelige for bedrifter og forbrukere, er pålagt bankene. De senere årenes nedbygging av filialer og egen kontanthåndtering har gjort bankene mer avhengig av tredjeparter for å kunne ivareta dette ansvaret. Jeg vil her peke på to problemstillinger som bankene i Norge må forholde seg aktivt til:

Den første er knyttet til at det i praksis bare er to aktører som tilbyr sikker og effektiv kontanthåndtering i stor skala. Dersom en eller begge skulle gi seg, er det bankene selv som må finne alternative løsninger for sin kontanthåndtering. Det pålagte ansvaret for tilgjengeliggjøring av kontanter er ikke betinget av et velfungerende leverandørmarked.

Den andre problemstillingen er knyttet til behovet for tilbud av kontanttjenester til næringslivet. Kontanttjenester i butikk – KiB – har blitt en utbredt løsning for innskudd og uttak fra bankkonto. Løsningen fungerer imidlertid ikke alltid så godt for bedrifter som skal sette inn dagens kontantomsetning på konto. Den nylige presiseringen av forbrukernes rett til å betale kontant understreker også næringslivets behov for kontanttjenester. Vi legger til grunn at bankene ivaretar også denne kundegruppen.

Når en betrakter det norske betalingssystemet som helhet, kan kanskje slike forhold fremstå som marginale. Men de av oss som liker å løpe langt vet godt at selv små stein i skoen kan lage plagsomme gnagsår.

Dette bringer meg tilbake til starten av foredraget. Som dere forhåpentlig husker: Penger har to sider. På den ene siden er penger teknologi. På den andre siden er penger en sosial og politisk institusjon idet pengenes funksjoner forutsetter allmenn aksept og tillit.

Forutsetningen om allmenn aksept og tillit gjelder i det store og hele, og i hver enkelt del. Dette er ikke trivielt. Det er eksistensielt.

Da sentralbanksjef Ida Wolden Bache i fjor sommer holdt panelinnlegg på årskonferansen i BIS om sentralbankenes samfunnsoppdrag, fokuserte hun på temaet «The singleness of money». På godt norsk betyr dette at alle betalingsmidler nominert i et lands valuta har samme verdi, og ingen tviler på det. Det gjelder enten pengene er ustedt av sentralbanken eller av ulike private banker. En slik paritet er imidlertid ikke naturgitt.

Å sørge for denne pariteten er både en avgjørende del av sentralbankens oppdrag og en forutsetning for å utføre det. I utviklede økonomier har slik paritet vært en selvfølge i lang tid. Men som sentralbanksjefen påpekte, er det to forhold som kan utfordre det i tiden fremover: Et eventuelt bortfall av kontanter som tilgjengelig alternativ, og fremveksten av helt nye typer penger, som kryptovalutaer og stablecoins.

Vi trenger ulike tilnærminger for å møte disse to utfordringene og sikre fortsatt paritet mellom ulike penger i norske kroner. Som sentralbanksjefen sa i sitt innlegg, er det ikke gitt hvilke nye løsninger vi blir nødt til å få på plass. Mulighet for publikum til å veksle om fra bankinnskudd til sentralbankpenger kan bidra til tillit til bankinnskuddene. Men det kan også være at endelig oppgjør i sentralbankreserver og sikring av bankinnskudd gjennom innskuddsgaranti og annen regulering er vel så viktig for tillit og paritet. Av sentralbankpengene vi har i dag, er reservene trolig viktigst for å sikre pariteten. Samtidig kan fremveksten av nye typer penger kreve at eksisterende private og offentlige penger videreutvikles for å kunne tilby tilsvarende eller bedre funksjonalitet. Sentralbankpenger skal være tilgjengelig som et oppgjørsmiddel alle har tillit til, også når betalingsarenaene endres.

Det som uansett er gitt, er at fremtidens løsninger – med alle de formene for penger de måtte innebære – trenger allmenn aksept og tillit. Gjennom sentralbankloven har Norges Bank fått en nøkkelrolle i å bidra til dette. Det er derfor vi finnes. La det i så måte ikke være tvil: Norges Bank vil gjøre det vi kan for at vi bevarer et effektivt og sikkert betalingssystem – der alle formene for norske kroner har samme verdi og fungerer godt. Uansett. For alle.

Avslutning

Forhåpentlig har dette både gitt dere en oppdatering og utdyping av hva vi i Norges Bank snakker om når vi snakker om ansvarlig innovasjon i betalingssystemet – og gitt fruktbare innspill til videre samtaler, ikke minst om det spennende temaet for debatt etterpå.

Ansvarlig innovasjon har preget utviklingen av dagens betalingssystem. Vår ambisjon er at det skal være en realitet også i utviklingen fremover. Vi har gode løsninger i dag, og med pågående initiativer er det utsikter til at de blir stadig bedre. Passer vi på å få med oss alle på veien, så er jeg overbevist om at vi vil kunne ta frem igjen denne utmerkede merkelappen når vi om noen år ser tilbake på det vi sammen har laget. Takk for oppmerksomheten.