Det tas forbehold om endringer under fremføringen

Keynes vs. Hayek

Den 17. oktober 1932 sto et innlegg om offentlig og privat pengebruk å lese i avisen The Times. Innlegget var undertegnet av flere økonomer. Den mest kjente av dem var John Maynard Keynes. Han tar til orde for at det offentlige bør bruke penger. Jeg siterer på originalspråket:

«If the citizens of a town wish to build a swimming-bath or a library, or a museum, they will not, by refraining from doing this, promote a wider national interest. [...] Through their misdirected good will the mounting wave of unemployment will be lifted still higher.»

To dager senere, den 19. oktober 1932, står et motinnlegg. Det er også undertegnet av flere økonomer, blant dem Friedrich Hayek:

«... many of the troubles of the world at the present time are due to imprudent borrowing and spending on the part of the public authorities. [...] the existence of public debt [on a large scale] imposes frictions and obstacles to readjustment [...] If the Government wish to help revival, the right way for them to proceed is, not to revert to their old habits of lavish expenditure ... »

Debatten mellom Keynes og Hayek fant sted i en situasjon med millioner i ledighetskø. Både stater, bedrifter og husholdninger var tynget av gjeld, og mange banker lå med brukket rygg. I flere land gjorde deflasjon at gjelden ble enda tyngre å bære. Samtidig la pessimisme og forsiktighet en demper på viljen til å bruke penger. Deflasjon og arbeidsløshet førte til lavt forbruk. Investeringer som kunne gitt arbeidsplasser og vekst, ble holdt tilbake.

Så spørsmålet er: Kan myndighetene krympe en krise ved å bruke lånte penger? Ifølge Keynes ville det ikke bare hindre økonomien i å synke enda lenger ned. Det ville også redusere krisens omfang og bringe økonomien raskere tilbake i balanse. Eller er det slik Hayek påsto; Feilslåtte forsøk på å krympe en krise gjennom lånefinansiert forbruk kan gi grobunn for en enda dypere krise senere.

Ifølge Hayek måtte tiltak i stedet rettes mot de underliggende utfordringene, som offentlig gjeld, som skapte krisen. Hayek mente at offentlig gjeldsoppbygging uvegerlig ville ende opp i uproduktive investeringer og forbruk i offentlig sektor. Ifølge Hayek ville slike tiltak gi lav vekst. I stedet måtte offentlige budsjetter bringes i balanse og reguleringer som hindrer økonomisk aktivitet, fjernes. Det ville over tid gi grunnlag for en sunn og selvdreven økonomisk vekst, selv om tiltakene som ble gjennomført, kunne gjøre krisen enda dypere på kort sikt.

Keynes vant den offentlige debatten på 1930-tallet. Det preget den økonomiske politikken i Vesten, særlig i årene etter krigen. Men senere skulle det vise seg at også en keynesiansk politikk hadde svakheter.

De dypere årsakene

Virkelig store kriser er gjerne et resultat av en serie uheldige hendelser som opptrer nær hverandre i tid. Ofte kan det pekes på en utløsende faktor. Men det finnes gjerne en vel så viktig og dypere, underliggende årsak. Hvis den blir oversett eller ikke håndteres, kan veien ut av krisen bli lang. La meg ta et eksempel fra norsk økonomisk historie: [1]

Oljeprissjokket i 1973 og -74 ga økonomisk tilbakegang i vestlige land – det kraftigste tilbakeslaget etter annen verdenskrig. Norsk økonomi ble også rammet. Samtidig hadde den norske oljealderen så smått begynt. Vi hadde høye inntekter i vente. Myndighetene la derfor opp til en ekspansiv motkonjunkturpolitikk med store underskudd på statsbudsjettet. Det ble også satt inn målrettede tiltak som skulle hjelpe industrien over «kneika». Industribedrifter som gikk med underskudd, fikk timelønnstøtte og støtte til å produsere for lager. Målet var å krympe krisen.

Men diagnosen var feil. Det som ble tolket som et konjunkturproblem, var i bunn og grunn et strukturproblem. Behovet for omstillinger var stort. Norsk næringsliv – skipsfart og treforedling, verft og stålverk – hadde gjort seg avhengig av høy vekst og billig energi. Høye lønnstillegg økte kostnadsnivået i industrien, og inflasjonen tiltok. Det forsterket ubalansene i stedet for å løse utfordringene. Næringslivets konkurranseevne ble svekket ytterligere. Underskuddet i utenriksøkonomien var rekordhøyt.

En motkonjunkturpolitikk som ga press i arbeidsmarkedet og holdt bedrifter kunstig i live, var til liten hjelp. Det utsatte omstillingen, og inflasjon og budsjettunderskudd gjorde omstillingsbehovet enda større. Strukturene i økonomien ble beskyttet, i stedet for å reformeres. Motkonjunkturpolitikken ble til motstrukturpolitikk.[2]

Etter at politikken ble lagt om rundt 1980 kom norsk økonomi seg litt på fote igjen, men vekstevnen var lav, og nye ubalanser bygget seg opp. Oljeprisfallet i 1986 ga støtet til en ny, og enda dypere, krise i norsk økonomi.

Politikken i 1970-årene var ment å følge rådet fra Keynes. Utviklingen etterpå viste Hayeks poeng. For å krympe en krise på varig basis, må tiltakene også rettes mot krisens dypere årsaker.

Konkursen i Lehman Brothers 15. september 2008 utløste den globale finanskrisen. Flere faktorer er blitt trukket frem for å forklare det som skjedde. En viktig begivenhet var Kinas inntreden i Verdens handelsorganisasjon – WTO ̶ 11. desember 2001, altså nesten syv år tidligere. Det førte til en kraftig økning i den globale arbeidsstyrken. Lave lønninger og billige varer fra Kina ga et press nedover på vareprisene. Etter hvert ble Vesten også tilført store mengder sparing på grunn av et stort og økende spareoverskudd i Kina. I tiåret etter tusenårsskiftet gikk inflasjonen ned, til tross for høy vekst og fallende arbeidsløshet. Sammen med spareoverskuddet fra Kina ga det varig lave renter.

Lave renter gikk sammen med svekket regulering av bank og finans, særlig i USA, men også i Europa. Det ble en farlig cocktail. Bankene tok mer risiko og opererte med for lite egenkapital. Gjelden i husholdningene økte mye. Statsgjelden i mange europeiske land vokste seg stor i skyggen av de lave rentene. Da det smalt i 2008, var mange dårlig forberedt.

To etterskjelv – Kina og Europa

Verdensøkonomien sliter fremdeles med ettervirkningene. Rekordlave renter og overkapasitet preger bildet. Veksten er lav. De siste par årene har den avtatt også i Latin-Amerika og Asia. I EU er det rundt 22 millioner arbeidsløse. Det tilsvarer hele befolkningen i Norge, Sverige og Danmark til sammen. I stedet for å brukes til noe nyttig, er arbeidskraften uvirksom, og kompetansen forvitrer.

Arbeidsløshet er sløsing med ressurser og en tragedie for den enkelte. Den rammer en generasjon unge, særlig i Syd-Europa.

Europeiske land har fortsatt høy statsgjeld. I mange land har gjeldsbelastningen økt videre. Det er fortsatt store underskudd i statsfinansene. Flere land har også opplevd økonomisk nedgang og deflasjon.

I Kina er det mye overkapasitet, særlig i tungindustrien. Også i andre deler av verden er det ledig kapasitet og dårlig lønnsomhet i deler av industrien. Overkapasitet og lavere priser på industrivarer bidrar til et globalt deflasjonstrykk.

Rundt halvparten av kinesiske stålverk driver med tap, og gjelden øker.[3] Landet mangler en effektiv konkursordning, og tungindustrien er i hovedsak eid av det offentlige. Den kan drive med tap. Det gjør det vanskelig å rydde opp. USA har innført straffetoll på kinesisk stål. I Europa legges stålverk ned.

I den situasjonen Kina befinner seg, ville Hayek ha sagt: Gjelden i stålindustrien og annen tungindustri må saneres. Fremfor å holde i live industribedrifter som går med tap, må de legges ned. Det ser det nå ut til at kinesiske myndigheter er i ferd med å gjøre.

På 1930-tallet tydde mange land til devalueringer, tollmurer og regulering av kapitalbevegelser over landegrensene for å beskytte sin egen industri. Men det var feil medisin. Verdenshandelen falt, og den internasjonale arbeidsdelingen ble satt i revers. Det ga i lengden bare lavere inntekter til alle. I sin artikkel kommenterte Hayek situasjonen på denne måten:

«.... the right way [...] to proceed is [...] to abolish those restrictions on trade and the free movement of capital which are at the present impeding even the beginning of recovery.»

Også i dag er verdens system for handel og grensekryssende investeringer under press. Både i Europa og USA er det sterke motkrefter som tar til orde for å bygge nye murer og begrense det internasjonale varebyttet. Det er en oppskrift på ny tilbakegang.

Norge er en liten åpen økonomi med en stor formue i utlandet. Som nasjon er vi derfor helt avhengig av at det internasjonale systemet for fri handel og investeringer fungerer. De store landene har på kort sikt mindre å tape ved å lukke seg. Vi får tro at de tross alt vil holde fast ved det systemet som er bygget opp for verdensøkonomien gjennom de siste 70 årene.

Hayek eller Keynes?

Situasjonen på vårt kontinent – Europa – har fellestrekk med 1930-årene. Samtidig som arbeidsløsheten er høy, trengs investeringer i infrastruktur, i ny teknologi og i utdanning. Mange tar også til orde for å investere i et «grønt skifte» for å få til en mer bærekraftig vekst.

Men investeringene uteblir. I lys av den pessimismen som nå hersker i Europa, er det kanskje ikke så merkelig. Som Keynes skrev i sin artikkel i 1932:

« .... the [released] real resources do not find a new home waiting for them. In present conditions their entry into investment is blocked by lack of confidence.»

Keynes ville ha sagt: Dette er tiden for å sette i gang offentlige investeringer som utnytter ubrukt arbeidskraft. Samfunnet kan med lave kostnader ta arbeidskraften i bruk. Lønninger ville erstattet utgifter til trygder og sosial støtte. Verdier ville skapes, arbeidsløsheten gå ned og sysselsettingen øke. Dette er egentlig en åpenbar løsning. Men det skjer ikke.

Særlig landene i Syd-Europa har høy statsgjeld og lav vekst. Fremtidens offentlige midler er bundet opp til å betjene gjeld og finansiere offentlige tjenester og pensjoner. Offentlig forvaltning er tungrodd, ineffektiv og til dels overbemannet. Evnen og viljen til å øke skattene, og kanskje også befolkningens tillit til forvaltningen, er lav.

Den fellen mange europeiske land har gått i, er å bygge opp gjeld og bruke lånte penger i gode tider. Da har de ikke finansielle muskler til å gjennomføre en fornuftig motkonjunkturpolitikk når krisen setter inn. Det gjør nedgangen ekstra tung å bære.

Flere europeiske land har hatt stagnasjon eller fall i verdiskapningen – og til dels en betydelig nedgang i nominelt BNP. Da øker gjelden som andel av inntektene. Det har redusert mulighetene ytterligere for å komme ut av gjeldskrisen. Det hjelper ikke at Europa er omgitt av uro. Russisk økonomi sliter tungt. Det er krig i Midtøsten og Libya. I tillegg til høy gjeld og massearbeidsløshet må land over hele Europa nå også håndtere terrortrusler og flyktningkrise.

Det er kun noen få land i Nord-Europa – inklusive Norge – som fortsatt har handlingsrom i finanspolitikken. Vi i nord har et spareoverskudd og eksporterer kapital. Men det finnes få nord-europeere, heller ikke internt i EU, som er villige til å finansiere Syd-Europas utgifter over skatteseddelen – det være seg til flyktninger eller investeringer. Med en felles valuta har ikke landene i eurosonen mulighet til raskt å endre relative lønninger og priser seg i mellom. Og det finnes ingen europeisk føderalstat som kan tvinge gjennom overføringer fra nord til sør i stor skala.

Løsningen på en gjeldskrise ligger uhyre sjelden i å bygge enda mer gjeld. Hvis en husholdning, en bedrift, en bank eller en stat har tatt på seg en for tung gjeldsbyrde, tilsier all erfaring at gjelden før eller senere må saneres.

Hayek ville antakelig ha gjentatt sitt syn på dette fra 1932:

« ..... the existence of public debt [on a large scale] imposes frictions and obstacles to readjustment very much greater than [the frictions and obstacles imposed by] the existence of private debt.»

Kanskje hadde østerrikeren Hayek her i tankene Tysklands enorme statsgjeld fra krigsoppgjøret etter første verdenskrig, som bidro til Weimarrepublikkens fall.

Vi skal ikke overdrive: Tross alt er det fortsatt fred, velstand og samarbeid som preger Europa. Det er kanskje den største forskjellen fra 1930-årene. En lærdom fra den gang er likevel at dype økonomiske kriser også kan få store sosiale og politiske konsekvenser.

Den europeiske sentralbanken – ECB – er den eneste institusjonen i Europa som på kort sikt kan påvirke utviklingen på hele kontinentet vesentlig. Gjennom rekordlave styringsrenter og store kjøp av statsobligasjoner holder ECB rentene på gjeld nede. Det bidrar til å holde hjulene i gang. Det bidrar også til å holde statsfinansene i flere europeiske land oppe. Antakelig ville private investorer i dagens situasjon krevd atskillig høyere renter på landenes låneopptak – slik vi så i 2011 og 2012 – hvis de ikke visste at ECB kjøper store mengder av disse papirene.

Ingen kur er uten bivirkninger. Ei heller lave renter.

De gir ikke insentiver til å kvitte seg med gjeld. Tiltak som kunne styrket offentlige budsjetter, kan utsettes. Bedrifter som ikke tjener penger, kan drive videre lenge.

Pengepolitikken i Europa er strukket til sine yttergrenser. Det pengepolitikken kan gjøre, er å bygge en bro – fra den gamle økonomien som er i krise, og over til den nye. Men noen andre – og noe annet – må skape fast grunn på den andre siden. Ellers ender broen i løse luften.

ECBs politikk ville nok fått støtte hos Keynes. Uten mottiltak kan en krise bli en katastrofe. Tregere omstilling kan være en rimelig pris å betale.

Det er igjen en viss vekst i Europa. Arbeidsløsheten har nådd toppen, og den faller i land som Tyskland, Irland og Spania. Det går sakte, og pinen kan virke unødig lang, men det går tross alt riktig vei.

Kan krisen i Europa krympes? Svaret er antakelig ja, men også at det krever en samordning mellom landene som hittil har uteblitt. Ser vi dypere, må det reformer til, både strukturelt og institusjonelt.

Slike reformer vil ta tid.

Immunforsvaret

Situasjonen i Europa illustrerer hvor vanskelig det kan være å krympe kriser når de først har oppstått. Derfor kan det være klokt å prioritere tiltak som kan forebygge dem. Et sunt økonomisk system er mindre utsatt. Kriser kan krympes – eller til og med unngås – ved å øke økonomiens motstandskraft. Snarere enn å kurere sykdommen når den oppstår, kan mye utrettes ved å styrke immunforsvaret.

Finanskrisen avslørte mangler og systemsvikt verden rundt. Mange stater og husholdninger hadde for mye gjeld. Amerikanske investeringsbanker som Lehman Brothers opererte med høy risiko og lav egenkapital. Europeiske banker var for avhengige av kortsiktig finansiering i internasjonale markeder.

I oppgangstider er det lett for banker å finansiere seg. Men systemet er grunnleggende ustabilt. Uten tilstrekkelige krav til egenkapital i banksystemet kan kredittveksten løpe løpsk.

Dette holdt Hayek foredrag om på London School of Economics tidlig i 1930-årene.[4] Fortsatt er denne skolen et arnested for dem som advarer sterkest mot farene ved lånefinansiert vekst.[5]

Solide banker bygges i gode tider. Det gjør økonomien mindre sårbar, og kriser blir lettere å håndtere. Etter finanskrisen har G20-landene fått til vesentlige endringer i det globale regelverket for banker. Nye regler åpner for at gjeldsinvestorer må ta tap hvis store, globale banker kommer i vanskeligheter. [6] Eurolandene satte i 2014 og 2015 i gang et system for felles tilsyn og krisehåndtering av systemviktige banker. [7] Dette er store fremskritt. Et troverdig globalt system for krisehåndtering og bankregulering vil i seg selv bidra til å forebygge kriser.

Også i Norge har kravene til bankenes egenkapital økt. Det er bra. Vi kommer til å trenge solide banker.

Reformer og omstillinger

Norsk økonomi er ikke i krise, men vi står overfor omstillinger. Vi har vært i en lignende situasjon før – etter oljeprisfallet i 1986. Krisen som fulgte, ble etter hvert utnyttet til noe positivt. I kjølvannet av bankkrisen gjennomførte myndighetene gjennom første halvdel av 1990-tallet reformer som la grunnlag for ny verdiskaping og vekst. I 1990 kom loven om Statens Petroleumsfond. Bankene fikk beskjed om å effektivisere. Skattereformen i 1992 ryddet opp i en rekke særordninger, og skattesatsene ble redusert vesentlig. Det ble lettere for investorer å finne prosjekter som ga høy avkastning. Håndteringen av det statlige eierskapet i norsk næringsliv ble endret – med en klarere rolledeling og sunnere forretningsprinsipper. Og ikke minst sørget EØS-avtalen for at store deler av norsk næringsliv fikk tilgang til EUs indre marked.

Da oljeprisen falt igjen i 2014, sto vi bedre rustet. Men som nasjon er vi likevel blitt fattigere av oljeprisfallet. Da skal vi være varsomme med tiltak som fører til økt forbruk. Fornuftige tiltak i en omstillingstid er de som bidrar til økt verdiskaping og vekst over tid, og som ikke fortrenger privat virksomhet.

Pengepolitikken kan bidra til å lette omstillingene. Vi kan gjøre det fordi det er tillit til at inflasjonen vil holde seg lav og stabil. Da smitter ikke svakere krone og økte importpriser over i høyere lønnsvekst og inflasjon, slik vi så etter oljeprisfallet i 1986. Tvert i mot, svekkelsen av kronen de siste par årene veier opp for mer enn et tiår med høy kostnadsvekst. Det gjør det lettere for næringslivet å konkurrere – ute og hjemme. I tillegg bidrar lavere renteutgifter til å lette byrden for mange husholdninger og foretak.

Vi har fortsatt handlingsrom i pengepolitikken. I motsetning til det meste av Europa, har Norge også handlefrihet i finanspolitikken, hvis det skulle bli nødvendig. Men myndighetene kan – som i Europa for øvrig – ikke løse den dypere utfordringen, nemlig behovet for ny virksomhet i privat sektor. Det er næringslivets oppgave. Det myndighetene kan gjøre, er å legge forholdene best mulig til rette for nyskaping og vekst.

Hayek og Keynes

Jeg stilte innledningsvis spørsmålet: Kan kriser krympes? Og i neste åndedrag: Kan feilslåtte forsøk på å krympe en krise gi grobunn for en enda dypere krise?

Keynes og Hayek ble ikke enige om hvordan kriser skal håndteres. Debatten er fremdeles aktuell. Keynes var opptatt av å dempe kriser med offentlig pengebruk. Hayek advarte mot en slik politikk. Han var opptatt av at feil utforming av offentlige tiltak lett kunne lede til dypere kriser og kredittbobler.

Begge hadde rett. Kriser kan og bør krympes, både gjennom tiltak som styrker økonomiens immunforsvar, og gjennom tiltak som kan dempe utslagene når krisen først har inntruffet. Det betyr at det kan være riktig å gripe inn med offentlige midler i en situasjon med nedgang og deflasjon, lave renter, høy arbeidsløshet og pessimisme. Men, krisetiltak må også rettes mot krisens dypere årsaker og styrke økonomiens bærekraft over tid. Motkonjunkturpolitikk må ikke bli motstrukturpolitikk.

Kriser er ikke nødvendigvis bare et onde. Ut av en krise kan det komme reformer og tiltak som legger grunnlag for ny fremgang. Det så vi i Norge på 1990-tallet. Reguleringen av banker etter den globale finanskrisen er et annet eksempel. Slike erfaringer gir håp når det ser aller mørkest ut. Verden går videre, også etter dype kriser.

Takk for oppmerksomheten.

Fotnoter

1. Kap. 8 og 9 i Lie, Einar og Christian Venneslan (2010), Over Evne Finansdepartementet 1965 – 1992, Oslo Pax
2. Hermod Skånland brukte uttrykket motstrukturpolitikk høsten 1977 da han skrev: «Den motkonjunkturpolitikk Norge har ført har i noen grad også blitt en motstrukturpolitikk.» Se Skånland (1977) «Konjunkturperspektiver og norsk næringsliv» Sosialøkonomen nr. 10, s 10.
3. Data fra CEIC Data Company, som bruker China Iron and Steel Association (CISA) som kilde. Ifølge CEIC er belåningsgraden (passiva/aktiva) i disse selskapene rundt 70 prosent, opp fra 50 prosent i 2001.
4. Se Wapshot, Nichoals (2011): «Keynes Hayek. The Clash That Defined Modern Economics» W.W. Norton, New York, London, s. 72 – 78.
5. Gjennom de siste tiårene har Charles Goodhart vært en av de ledende forskerne ved London School of Economics (LSE) både innenfor pengepolitikk og i spørsmål knyttet til finansiell stabilitet. Et annet kjent navn fra LSE innenfor disse feltene er Mervyn King, tidligere sjef for Bank of England.
6. Se Financial Stability Board (FSB) (2011) «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» og FSB (2015) «Principles on Loss-absorbing and Recapitalisation Capacity of G-SIBs in Resolution»
7. Den første delen av bankunionen mellom eurolandene – en felles tilsynsmekanisme, Single Supervisory Mechanism (SSM) med ECB som tilsynsmyndighet for de 130 største bankene i eurosonen – startet i november 2014. I januar 2015 kom den andre delen av bankunion, ordningen med felles krisehåndteringsmekanisme, Single Resolution Mechanism (SRM), i gang. Da startet den felles krisehåndteringsmyndigheten Single Resolution Board sin virksomhet.