Vi viser til brev fra Finansdepartementet av 18.11.2024 der det bes om høringsinstansenes syn på Sparebankutvalgets vurderinger og forslag i NOU 2024:22 Norske sparebanker - tradisjon og tilpasning. 

Vi har i hovedsak valgt å avgrense våre merknader til de av utvalgets forslag som kan ha betydning for finansiell stabilitet og effektive finansmarkeder. I denne sammenheng er den viktigste delen av utvalgets mandat at de skal vurdere «..endringer som sikrer at sparebankenes ansvarlige kapital er av tilstrekkelig god kvalitet til å dekke tap som kan oppstå i virksomheten, i tråd med det europeiske kapitalkravsregelverket..».

Sparebankenes kapitalstruktur

Norges Banks utgangspunkt er at regelverket må utformes slik at det ikke er tvil om at egenkapitalen kan godkjennes som ren kjernekapital etter kapitalkravsforordningen (CRR). I tillegg bør kapitalstrukturen være oversiktlig og lite kompleks, slik at myndigheter, bankens långivere, kunder og andre interessenter lett kan vurdere bankens finansielle stilling, soliditet og etterlevelse av regulatoriske krav.

Basert på egenkapitalens sammensetning kan norske sparebanker deles inn i tre grupper. I grunnfondsbankene består kapitalen bare av grunnfondskapital, som ofte betegnes som eierløs fordi den ikke har noen spesifikke eiere. I egenkapitalbevisbankene er det utstedt egenkapitalbevis og kapitalen består av både grunnfondskapital og eierandelskapital, sistnevnte kan eies av både fysiske og juridiske personer. Aksjesparebankene er aksjeselskaper og kapitalen eies av aksjonærene som kan være både fysiske og juridiske personer.

Kapitalstrukturen i grunnfondsbankene og aksjesparebankene er lite kompleks, og kapitalen i disse bankene godkjennes som ren kjernekapital etter CRR.

Når det gjelder egenkapitalbevisbankene, pekte Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) høsten 2022 på enkelte svakheter ved regelverket. Som redegjort for i mandatet til utvalget, trekker EBA frem at kapitalstrukturen i egenkapitalbevisbanker er kompleks, og at komplekse strukturer øker risikoen for manglende etterlevelse av kravene. EBA viser videre til reglene om tapsabsorberende evne i CRR og peker i denne sammenheng på betydningen av utjevningsfondets størrelse.

EBA har i tillegg hatt bemerkninger som ikke gjaldt egenkapitalbevisbanker, blant annet til bestemmelse av utbytte i aksjeselskaper. I Finansdepartementets Høring om utdelinger i finansforetak av 16.01.2023 ble det foreslått lovendringer som fulgte opp deler av EBAs merknader, blant annet regler for utdeling fra og overføring til utjevningsfondet i egenkapitalbevisbankene. I høringsnotatet foreslo Finanstilsynet å utrede kapitalstrukturen i sparebankene nærmere med sikte på at den tapsabsorberende evnen til ansvarlige kapital skal tilfredsstille kravene i CRR. Norges Bank støttet forslagene i høringen. Norges Bank anførte også i høringssvaret at vi var enig i EBAs vurdering av at kapitalstrukturen i egenkapitalbevisbankene er kompleks, og vi bemerket at aksjeselskapsformen er en enkel og godt kjent struktur som sikrer at egenkapitaleierne dekker tap på like vilkår.

Det er etter Norges Banks syn usikkert om en økt adgang til omdanning til aksjebank vil gjøre det enklere å fusjonere sparebanker enn under nåværende regelverk. Norges Bank mener generelt at det er viktig med et regelverk som legger til rette for at næringer kan tilpasse seg endringer i markedsforhold, teknologi og øvrige rammebetingelser ved å gjennomføre strukturendringer som for eksempel sammenslåinger.

Utvalget har ikke fått ny informasjon fra EBA om kravene som stilles for at eierandelskapitalen skal godkjennes som ren kjernekapital, men har gjort en selvstendig vurdering av hvilke krav de mener må stilles for at kapitalen skal kunne godkjennes som ren kjernekapital etter CRR. Utvalget mener at svakheter i regelverket for egenkapitalbevisbanker sammenholdt med kravene i CRR tilsier at «..det bør foretas regelverksendringer for å sikre at sparebanker har en kapitalstruktur som støtter opp om de formålene soliditetsregelverket er ment å ivareta.» Utvalget anbefaler at norske myndigheter ikke forholder seg som om dagens regelverk for egenkapitalbanker er i tråd med CRR. 

Norges Bank er enig i at regelverket for egenkapitalbevisbankene må være utformet slik at det ikke er tvil om at egenkapitalen kan godkjennes som ren kjernekapital etter CRR. Et alternativ er at egenkapitalbevisbanker omdannes til aksjesparebanker. Utvalget påpeker at det etter gjeldende regelverk er en snever adgang til omdanning til aksjesparebank. Utvalget foreslår at reglene endres slik at sparebankene selv bestemmer omdanning til aksjesparebank. Norges Bank støtter dette forslaget. Aksjeselskapsformen er en enkel og godt kjent struktur som er i tråd med CRR, og sikrer at egenkapitaleierne dekker tap på like vilkår.

Utvalget anbefaler likevel ikke en tvungen konvertering av egenkapitalbevisbanker til aksjesparebanker. For å beholde banker med egenkapitalbevis har utvalget sett på fire alternative tilpasninger, og utvalget foreslår ett av disse alternativene – Eierandelsmodellen.

I utvalgets selvstendige vurdering av krav som må stilles for at kapitalen skal kunne godkjennes som ren kjernekapital etter CRR, legger de vekt på at grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen må betraktes som kapitalklasser og at det etter formålet med regelverket bør være lik forholdsvis (pari passu) tapsabsorbering og prioritet mellom kapitalklassene.

Den foreslåtte Eierandelsmodellen innebærer at grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen struktureres likt, med lik tapsabsorbering og prioritet for de to typene egenkapital. Det foreslås at deler av grunnfondskapitalen vedtektsfestes som grunnfondskapital. Denne vedtektsfestede grunnfondskapitalen består av grunnfondsandeler med samme pålydende som egenkapitalbevisene og i et antall ved konvertering som sikrer gjeldende eierbrøk. Disse grunnfondsandelene er ikke utstedt, men «..eksisterer som en juridisk konstruksjon innenfor finansforetakslovens bestemmelser om egenkapital i sparebanker.» Kapitalstrukturen i Eierandelsmodellen er mindre kompleks enn strukturen under gjeldende regelverk, men sammenlignet med en aksjeselskapsløsning vil den være ukjent og noe mer kompleks.

Den foreslåtte Eierandelsmodellen adresserer EBAs anførsler om kompleksitet og tapsabsorbering. Basert på disse to kriteriene vil derfor de to egenkapitalklassene i Eierandelsmodellen, etter Norges Banks vurdering, kunne tilfredsstille kravene til ren kjernekapital etter CRR.

Norges Bank støtter forslaget om at bankene selv kan velge om de vil organiseres som grunnfondsbank, eierandelsbank etter Eierandelsmodellen eller aksjebank.

Norges Bank vil likevel påpeke at omdanning til aksjesparebank vil gi en enklere struktur som er vel kjent av alle aktører. Kapitalstrukturen i den foreslåtte Eierandelsmodellen, med de nye grunnfondsandelene som en juridisk konstruksjon, er mer kompleks enn kapitalstrukturen i rene grunnfondsbanker eller aksjesparebanker.

Andre forslag fra utvalget

Fjerning av adgangen til å utbetale kundeutbytte. Overskuddet i en egenkapitalbevisbank deles mellom eierandelskapitalen og grunnfondskapitalen etter eierbrøken. Eierandelskapitalens overskudd som ikke holdes tilbake for å øke egenkapitalen, utbetales til egenkapitalbeviseierne som utbytte. På samme måte vil overskuddet som tilfaller grunnfondskapitalen (ofte omtalt som samfunnskapitalen), benyttes til å øke egenkapitalen, til å betale ut gaver til allmennyttige formål i sparebankens hjemmeområde eller til å betale kundeutbytte. Kundeutbytte er utbetaling til bankens kunder fra samfunnskapitalens andel av overskuddet.[1] Kundeutbytte kan også betales i rene grunnfondsbanker. For å betale kundeutbytte, må adgangen være vedtektsfestet.

Utvalget anfører fem hovedutfordringer ved å videreføre adgangen til å betale kundeutbytte. Disse utfordringene er at i) kundeutbytte reduserer grunnfondskapitalens evne til å finansiere gaver til allmennyttige formål, ii) kundeutbytte skaper forventninger om utbetalinger og kan dermed påvirke bankens soliditet, iii) kundeutbytte kan føre overskudd tilordnet grunnfondet ut av bankens hjemdistrikt, iv) kundeinnskudd gjør prisene på utlån og innskudd mindre transparente og kan redusere konkurransen om utlån og innskudd og v) for egenkapitalbevisbanker vil kundeutbytte i praksis innebære en fordel for egenkapitalbeviseierne på bekostning av grunnfondskapitalen. 

Norges Bank omtalte særskilt kundeutbytte i rapporten Finansiell stabilitet 2022 (boks s. 46). Her bemerket vi at kundeutbytte kan ha positive effekter ved å gjøre egenkapitalbevisene mer attraktive, men vi understreket at kundeutbytte kan bidra til å svekke konkurransen i banksektoren fordi prisene på utlån og innskudd blir mindre transparente. Ved omdanning til aksjesparebank vil det ikke kunne gis kundeutbytte fra grunnfondskapitalen. Ved en omstrukturering i tråd med Eierandelsmodellen, kan i prinsippet ordningen med kundeutbytte videreføres. Det fremstår imidlertid lite ønskelig å videreføre en praksis der bare grunnfondskapitalen bidrar til kundeutbytte, til fordel for eierandelskapitalen. I vurderingen av kundeutbytte legger vi mest vekt på at kundeutbytte vanskeliggjør sammenligning av bankenes priser på utlån og innskudd og dermed kan svekke konkurransen i bankmarkedet. På denne bakgrunn støtter vi utvalgets forslag om å fjerne adgangen til å utbetale kundeutbytte. 

Klarere og styrket regulering av sparebankstiftelsene. En sparebankstiftelse er en finansstiftelse som er opprettet av en sparebank. Ifølge utvalget var det 43 sparebankstiftelser ved utgangen av 2023 med en samlet forvaltningskapital på 71 milliarder kroner.

Utvalget foreslår å videreføre finansforetakslovens krav til vedtekter for en sparebankstiftelse (§ 12-25). I vedtektene skal det fastsettes at stiftelsen skal videreføre sparebanktradisjonene og ha formål om et langsiktig og stabilt eierskap i sparebanken eller den omdannede banken. Sparebanktradisjonen omfatter blant annet å dele ut gaver til allmennyttige formål i det geografiske området hvor sparebanken har drevet sin virksomhet.

Utvalget foreslår flere endringer i styringsstrukturen i sparebankstiftelsene. Det foreslås krav om at sparebankstiftelsen skal ha daglig leder, kompetansekrav til styret og daglig leder og at styret kan delegere gaveutdelingen innen gitte retningslinjer til daglig leder. Videre foreslås det at tilsyn med sparebankstiftelsene fortsatt bør foretas av Finanstilsynet og at Finanstilsynet skal godkjenne vedtektsendringer om forretningskontorene til sparebankstiftelsene.

Disse forslagene vil styrke styringen av sparebankstiftelsene og legge forholdene til rette for effektiv drift. Med et formål om langsiktig og stabilt eierskap i en bank er det spesielt viktig, som også utvalget fremhever, at sparebankstiftelsene besitter kompetanse om bankvirksomhet og finansmarkedene. På denne bakgrunn støtter Norges Bank disse forslagene.

Klargjøring av hjemmel for omdanning av sparebank til aksjesparebank ved krisehåndtering. Utvalget foreslår å endre finansforetaksloven §20-20 (2) slik at det kommer klarere frem at Finanstilsynet kan endre et foretaks juridiske organisasjonsform ved bruk av krisetiltak.

Vår vurdering er at en slik hjemmel allerede foreligger, men at hjemmelen kan gjøres klarere. Norges Bank støtter derfor forslaget.

Med hilsen

Ida Wolden Bache

Sentralbanksjef                                                                       Torbjørn Hægeland

                                                                                                Avdelingsdirektør

[1] Et eksempel på kundeutbytte innen forsikring er Gjensidigestiftelsen som etter sine vedtekter videreformidler ordinært utbytte som mottas som eier av aksjer i Gjensidige Forsikring ASA. Kundeutbyttet gis altså av stiftelsen og ikke av forsikringsforetaket. Det utgjør en vesentlig forskjell fra kundeutbytte i bank som blir betalt ut av banken.