Norges Bank viser til høringsbrev av 23. august 2024 der Finansdepartementet ber om merknader til Finanstilsynets forslag om å videreføre forskriftsregulering av bankenes utlånspraksis. Retningslinjer for boliglån ble innført i 2010 og hjemlet i forskrift i 2015, se tabell i vedlegg til brevet. Forskriften ble utvidet i 2017, og en forskrift om forbrukslån kom i 2019. En samlet utlånsforskrift trådte i kraft 1. januar 2021, og nåværende forskrift gjelder frem til 31. desember 2024. Forskriften ble sist vurdert i 2022, og det ble gjort endringer i forskriften fra 1. januar 2023. Forskriften er hjemlet i finansforetaksloven.

Formålet med forskriften er å bidra til finansiell stabilitet ved å forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og finansforetak.  

Finanstilsynet foreslår i sitt høringsbrev fra 23. august 2024 at forskriften i all hovedsak videreføres som i dag, og at den fastsettes uten opphørsdato, men evalueres minst hvert tredje år. Finanstilsynet foreslår to mindre justeringer av dagens forskrift: (i) Forskriften skal ikke gjelde når finansforetak yter kreditt etter finansavtaleloven og låntaker bare stiller sine verdipapirer som sikkerhet. (ii) Garanti skal ikke lenger kunne brukes som erstatning for egenkapital for å dekke kravet til belåningsgrad. Tilleggssikkerhet avgrenses til eiendom eid av låntaker eller tredjepart (realkausjon).

Utlånsforskriften fungerer godt og bør videreføres

Norges Bank mener at utlånsforskriften bidrar til å forebygge finansiell sårbarhet. Norges Bank mener derfor utlånsforskriften bør videreføres med enkelte justeringer.

Høy gjeld i mange husholdninger er en sentral sårbarhet i det norske finansielle systemet, se Norges Banks rapport Finansiell stabilitet 2024 – 1. halvår. Norske husholdninger er blant de med aller høyest gjeld, målt i forhold til inntekt. Denne sårbarheten har bygget seg opp over tid, som følge av at gjeld og boligpriser lenge vokste mer enn husholdningenes inntekter, se figur 1.

Utlånsforskriften har satt rammer for bankenes utlånspraksis og bidratt til å forhindre en enda sterkere gjeldsoppbygging. Vi mener reguleringen har bidratt til å redusere sårbarheten i husholdningssektoren og blant annet bidratt til at færre familier fikk problemer med å betjene gjelden da både priser og renter steg markant i 2022. Regulering av forbrukslån fra 2019 har også bidratt til å redusere sårbarheten i husholdningssektoren.

Figur 1. Husholdningenes gjeld og boligpriser som andel av disponibel inntekt. Prosent. 1. kv. 2010 – 1. kv. 2024¹

¹ Stiplede stolper markerer: i) Fra juli 2015. Forskrift med krav til belåningsgrad, rentestresstest og avdrag. Med fleksibilitetskvote. ii) Fra januar 2017 krav også til gjeldsgrad, samt eget og strammere krav til både belåningsgrad for sekundærbolig og fleksibilitetskvote i Oslo. iii) Fra februar 2019 krav til avdrag og rentestresstest. Med fleksibilitetskvote. iv) I 2023. Lån med annen pant enn bolig reguleres, fjerning av særskilt krav til sekundærbolig i Oslo, justert rentestresstest.
Kilder: Eiendom Norge, Eiendomsverdi, Finn.no, Norges Eiendomsmeglerforbund (NEF), Statistisk sentralbyrå og Norges Bank

 

Muligheten til å ta opp gjeld er et gode. For husholdningene gir et velfungerende kredittmarked blant annet mulighet til å låne i perioder hvor inntekten er lav mot at de sparer i perioder hvor inntekten er høyere. Det gir en fordeling av forbruk over livsløpet som i større grad er tilpasset husholdningens behov. Norske husholdninger har historisk tatt opp mye gjeld av slike hensyn, særlig knyttet til kjøp av bolig på et tidlig stadium i livet. Andelen som eier egen bolig, er høy i internasjonal målestokk og har ligget stabil over tid. Gjennomsnittsalderen for når man kjøper sin første bolig har også ligget stabil i mange år.

Samtidig viser historiske erfaringer at uregulerte finansmarkeder kan gi mer gjeld enn det som er optimalt sett fra et samfunnsperspektiv. Høy og raskt voksende gjeld kan gi økt sårbarhet i det finansielle systemet, forsterke tilbakeslag i økonomien og øke faren for finansielle kriser.[1] Høy gjeld kan gjøre at husholdninger må redusere forbruket mer i møte med renteøkninger, arbeidsledighet eller boligprisfall. Hvis mange husholdninger reduserer forbruket på samme tid, svekkes foretakenes inntjening. Bankene kan få økte tap på lån til foretak. Dersom det fører til at bankene strammer inn på utlånspraksisen, vil det kunne forsterke og forlenge et økonomisk tilbakeslag.

Kostnadene ved finansielle kriser er store, både for enkeltaktører og for samfunnet som helhet.[2] Gevinsten av å forhindre slike kriser er derfor høy. I lys av erfaringene fra bankkrisen tidlig på 1990-tallet, og senere finanskrisen i 2008-2010, har det blitt gjort mye for å regulere finansiell sektor både nasjonalt og internasjonalt slik at markedet skal fungere bedre.

Flere internasjonale organer har pekt på at regulering av utlån til husholdningene er en viktig del av verktøykassen for å fremme finansiell stabilitet og forebygge finansielle kriser. Fra et makrotilsynsperspektiv setter utlånsreguleringen rammer for hvor mye husholdningene kan låne og demper oppbyggingen av systemrisiko. Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) uttalte i 2024 at dagens utforming av utlånsforskriften, i kombinasjon med de øvrige makrotilsynsvirkemidlene, er hensiktsmessige («appropriate») for å adressere oppbyggingen av finansielle sårbarheter.[3] Videre anbefalte det internasjonale pengefondet (IMF) i 2020 og 2024 å gjøre utlånsforskriften til en permanent del av makrotilsynsvirkemidlene for å øke motstandskraften i det finansielle systemet.[4]

Mange land, inkludert de fleste landene i EØS, har innført utlånsregulering de siste 10-15 årene. I Norden har nå alle land krav til belåningsgrad, og de fleste har krav til betjeningsevne eller gjeldsgrad.

Regulering av kreditt må avveie hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet mot hensynet til at kredittmarkedet skal være effektivt. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller og svekke bankenes insentiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko. Reguleringen kan også ha utilsiktede fordelingseffekter. Kravet til belåningsgrad kan bidra til at personer med lite egenkapital, men ellers god betjeningsevne, ikke kommer inn på boligmarkedet. At mange får hjelp fra familie til å dekke kravene i forskriften, forsterker eventuelle fordelingsmessige konsekvenser.[5] Samlet sett har det vært små endringer i unges etablering på boligmarkedet i Norge det siste tiåret. Andelen 35-åringer som eier egen bolig i Oslo, var om lag den samme i 2021 som i 2011, men andelen har falt litt i gruppene med lavest formue.[6]

Oppfylling av krav om mer sikkerhet bak et lån kan også komme på bekostning av andre finansielle buffere. For å møte belåningsgradskravet må låntakere bruke av sine likvide midler. Et forskningsprosjekt med bidrag fra forskere fra Norges Bank peker på at det kan øke svingningene i forbruket fordi husholdningenes likvide buffer isolert sett er mindre.[7]  

Slike effekter av enkelte krav må veies opp mot de samfunnsøkonomiske gevinstene av å ha en utlånsforskrift. Verdien av å redusere sannsynligheten for finansielle kriser er betydelig.  

Norges Bank mener at utlånsforskriften begrenser oppbygging av systemrisiko i det finansielle systemet, og dermed virker etter hensikten. Vi mener det er klare indikasjoner på at forskriften har redusert gjeldsopptaket uten at den i vesentlig grad har hindret kredittverdige husholdninger å komme inn på boligmarkedet. Andelen husholdninger som har høyere gjeldsgrad og belåningsgrad enn kravene i forskriften, ble betydelig redusert etter innføringen, se figur 2. Det er grunn til å tro at en vesentlig del av denne reduksjonen kan tilskrives reguleringen.

Norges Bank mener derfor at utlånsforskriften bør videreføres uten opphørsdato. En varig forskrift vil bidra til forutsigbarhet og motvirke en fremtidig utglidning av bankenes utlånspraksis. Samtidig kan gevinster og kostnader ved en utlånsforskrift, som ved all annen regulering, endre seg over tid. Vi mener forskriften bør vurderes med jevne mellomrom, for eksempel hvert tredje år, slik Finanstilsynet foreslår. Det er viktig å utvide kunnskapsgrunnlaget om effekten av forskriften og konsekvensene av de ulike elementene i den. Et viktig virkemiddel for å få mer kunnskap om hvordan utlånsforskriften virker vil være å utvide dagens gjeldsregister til også å omfatte lån med pant.

Figur 2. Andel av nye nedbetalingslån sortert etter gjeldsgrad og belåningsgrad. Prosent. 2015 – 2023

Kilder: Finanstilsynets boliglånsundersøkelse 2023 og Norges Bank

Når det med jevne mellomrom gjøres en gjennomgang av forskriften, må det vurderes hvordan den som helhet bidrar til å fremme finansiell stabilitet. Justerer man enkeltelementer, påvirker det også vurderingen av andre krav. Noen land har valgt å ta hensyn til dette ved å veie kravene mot hverandre – husholdninger med mye egenkapital kan for eksempel låne litt mer enn hva kravet til gjeldsgrad skulle tilsi. I Norge har vi i stedet valgt å gi bankene en romslig fleksibilitetskvote. Den kan de bruke til å gi lån til kunder som bryter ett eller flere av kravene, men som bankene likevel mener det er forsvarlig å gi lån til.

Norges Bank mener videre at utlånsforskriften bør anses som et strukturelt tiltak. Kravene i forskriften er ikke velegnet som konjunkturelle virkemidler. Ved kortvarige, store endringer i økonomien som krever betydelige tiltak fra myndighetene, kan forskriften heller endres midlertidig ved en endring av fleksibilitetskvotene, som under pandemien.

Norges Bank mener videre at de ulike kravene i forskriften i all hovedsak bør videreføres som i dag. I lys av de erfaringene vi har høstet siden forskriften ble innført, foreslår vi likevel enkelte endringer. Gitt at de øvrige kravene i utlånsforskriften videreføres, bør det vurderes om kravet til maksimal belåningsgrad kan endres fra 85 prosent til 90 prosent.  Forutsatt at de andre kravene er som nå, mener vi en slik justering vil dempe potensielt uheldige fordelingseffekter av dette kravet noe, uten en vesentlig økning i systemrisiko. Vi mener også at det bør vurderes om rentestresstesten av betjeningsevne i større grad skal ta hensyn til at lån med fastrente kan virke risikodempende, og vi støtter Finanstilsynet i at forskriften ikke skal gjelde ved kjøp av verdipapirer.

Oppsummert mener Norges Bank at:

• Forskriften videreføres og fastsettes uten opphørsdato, men evalueres jevnlig, for eksempel hvert tredje år.
• Gjeldende krav til betjeningsevne videreføres, men det bør vurderes om rentestresstesten i større grad skal ta hensyn til at lån med fastrente kan virke risikodempende.
• Gjeldende krav til maksimal gjeldsgrad videreføres.
• Forutsatt at de andre kravene er som nå, bør det vurderes å endre kravet til maksimal belåningsgrad fra 85 prosent til 90 prosent.
• Ved beregning av belåningsgrad videreføres muligheten til å stille tilleggsikkerhet.
• Gjeldende krav til avdrag for lån med pant i bolig og usikret kreditt videreføres.
• Gjeldende fleksibilitetskvoter for lån med pant i bolig, usikret kreditt og annet pant enn bolig videreføres.
• Låneplattformer ikke omfattes av utlånsforskriften.
• Boligkjøpsmodeller (leie til eie- og deleie-avtaler) der leietaker ikke bærer den finansielle risikoen, ikke tas inn i virkeområdet til forskriften.
• Unntaket for kapitalfrigjøringskreditter videreføres.
• Unntaket for pantelånsvirksomhet videreføres.
• Det innføres unntak for lån etter verdipapirhandelloven § 2-6 første ledd nr. 2 der verdipapirforetak yter kreditt med pant kun i verdipapirer for kjøp av verdipapirer gjennom foretaket.
• Det bør etableres et mer fullstendig gjeldsregister for husholdningene som også omfatter lån med pant.

Vurderingene og Norges Banks forslag til endringer er gjort nærmere rede for under.

Utdyping av vurderinger og forslag til endringer

Vi gjennomgår i det følgende Norges Banks vurderinger og forslag til justeringer av hovedelementene i utlånsforskriften.

Betjeningsevne

Utlånsforskriften stiller krav om at bankene ikke skal gi lån dersom kunden ikke vil ha tilstrekkelige midler til å dekke normale utgifter til livsopphold etter at man har betalt renter og avdrag. Kunden må også kunne håndtere at betjeningsevnen svekkes, for eksempel gjennom at rentene øker eller inntektene faller. Som en forenkling er dette ivaretatt gjennom en rentestresstest. Evnen til å kunne møte en betydelig renteøkning gjør også låntakeren bedre stilt til å betjene gjeld ved andre negative hendelser, som for eksempel økte levekostnader eller bortfall av inntekt på grunn av sykdom eller arbeidsledighet. Rentestresstesten ble endret 1. januar 2023 fra krav om å ha tilstrekkelige midler til å dekke normale utgifter til livsopphold ved en renteøkning på 5 prosentenheter til et krav om å ta hensyn til en økning på 3 prosentenheter, men minimum 7 prosent rente. Med dagens rentenivå betyr det at nye låntakere må kunne betjene en boliglånsrente på om lag 9 prosent.

Normale utgifter bestemmes ut fra SIFOs referansebudsjett.[8] Fordi referansebudsjettet stort sett er uavhengig av inntektsnivået, vil kravet til betjeningsevne vanligvis begrense låneopptaket mest for de med lavere inntekt. Samtidig er det en risiko for at SIFOs referansebudsjett, som er basert på et nøkternt forbruk, undervurderer hva som er «normale utgifter» i husholdninger med høy inntekt.

Norske husholdningers gjeld er i all hovedsak til flytende rente. En høy andel flytende rente gjør at renteendringer raskt slår inn i husholdningenes økonomi og påvirker betjeningsevnen. For den enkelte husholdning vil bruk av fastrente gjøre det mer forutsigbart å betjene gjeldskostnader, men dersom man blir nødt til å gå ut av kontrakten før fastrenteavtalen utløper, kan det påløpe kostnader.

Bruk av fastrente varierer mye mellom land og ser ut til å være til dels historisk og institusjonelt betinget. I Danmark, som har en lang tradisjon med kredittinstitutter som gir lån med lang løpetid, er fastrenteandelen høy. I Norge, Sverige og Finland, som ikke har slike institutter, har det tradisjonelt vært en høy andel lån med flytende rente. En analyse gjort i Norges Bank finner ikke noen tydelig forklaring på hvorfor fastrentelån i dag er mindre utbredt i Norge enn i andre sammenliknbare land.^[9] Videre tilbys det nokså kort rentebinding på fastrenter i Norge, hvor 3, 5 og 10 års bindingstid er de vanligste bindingstidene.[10]

Norges Bank mener at utlånsforskriften bør gi bankene rom for å hensynta at risikoen for at kunden får betalingsproblemer, er noe lavere med fastrente enn med flytende rente. Dagens rentestresstest tar i liten grad høyde for at bruk av fastrente kan bidra til å redusere risikoen for rask og kraftig konsuminnstramming ved en renteøkning. Banken må legge til grunn dagens inntekt i vurderingen av om låntaker kan håndtere 3 prosentenheter høyere rente på restlånet ved fastrentebindingens utløp. Siden avdragene er ganske små de første årene av løpetiden til et annuitetslån, betyr det at et fastrentelån med for eksempel fem års bindingstid vil ha en nesten like streng rentestresstest som et lån med flytende rente. Samtidig er det viktig å understreke at renteøkning bare er en av risikofaktorene stresstesten skal ivareta. En rentestresstest bør med andre ord være en del av kravene selv om kunden har bundet renten.

Norges Bank mener at kravet til betjeningsevne og rentestresstest for lån med flytende rente bør ligge fast, men at det bør vurderes om kravet til rentestresstest ved fastrentelån kan justeres for å hensynta den risikoavlastende effekten av fastrente. En mulighet er at fastrentelån kan ha et noe lavere krav til rentestresstest enn flytende lån.  

Gjeldsgrad

Utlånsforskriften stiller krav om at samlet gjeld ikke skal overstige fem ganger brutto inntekt.

Kravet til gjeldsgrad er et sentralt virkemiddel for å begrense høyt gjeldsopptak. Sammen med kravet til betjeningsevne er det også et viktig virkemiddel for å sikre at låntaker kan håndtere gjelden, selv om inntekten skulle falle. Tall fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser at færre har tatt opp lån med gjeldsgrad over fem etter at kravet ble innført.

Kravet til betjeningsevne binder i liten grad for husholdninger med høy inntekt. Kravet til gjeldsgrad har derfor en særlig rolle for å avgrense stort låneopptak i denne gruppen. Brudd med kravet til gjeldsgrad er den viktigste begrunnelsen bankene oppgir for å gi lån innenfor fleksibilitetskvoten til kunder i Oslo.[11]

Norges Bank mener at kravet til gjeldsgrad bør videreføres og ligge fast på dagens nivå.

Belåningsgrad

Belåningsgrad er forholdet mellom lånebeløpet og verdien av pantet og skal, ifølge forskriften, ikke overstige 85 prosent.[12] Kravet innebærer at boligkjøper normalt må hente 15 prosent av kjøpsprisen fra egne midler. Det er imidlertid mulig å stille tilleggsikkerhet (se neste punkt), for eksempel som pant i foreldres eller andres eiendom.

Kravet til maksimal belåningsgrad reduserer risikoen for at låntaker får negativ egenkapital i boligen, og for at långiver får utlånstap ved mislighold av lån (og påfølgende tvangssalg) dersom boligen faller i verdi. Før kravet til belåningsgrad ble innført, hadde mange av lånene bankene innvilget, en belåningsgrad over 85 prosent. Hvis husholdningene ser at boligprisene faller, og egenkapitalen i boligen står i fare for å bli borte, kan det føre til at de strammer vesentlig inn på konsumet. Dette kan forsterke et økonomisk tilbakeslag.[13] Mer egenkapital gjør både låntaker og långiver mer robuste dersom boligprisene skulle falle mye.

Norges Bank mener det er viktig at utlånsforskriften stiller krav til belåningsgrad. Samtidig kan dagens nivå på kravet forsterke noen uheldige sideeffekter av utlånsforskriftens samlede innretning.

For det første, fordrer kravet at boligkjøper har oppspart egenkapital eller annen sikkerhet ved kjøp av bolig. For de som ikke tidligere har eid bolig, eller ikke har foreldre med egen bolig og nedbetalt lån, kan det ta lang tid å bygge opp tilstrekkelig egenkapital. Dersom dette er husholdninger med god inntekt og gode lønnsutsikter, kan kravet bidra til at de ikke får tilstrekkelig lån til å kjøpe bolig selv om de har god betjeningsevne. Så lenge husholdningene betaler avdrag, vil belåningsgraden dessuten normalt komme ned ganske raskt. Nyere analyser finner at førstegangskjøpere med mindre formuende foreldre har høyere alder når de kjøper sin første bolig etter at kravet til maksimal belåningsgrad ble innført, mens førstegangskjøpere med foreldre som har en formue over medianen, kommer tidligere inn på boligmarkedet enn før.[14]

For det andre, kan kravet føre til at boligkjøpere får mindre likvide buffere fordi de må benytte dem til å oppfylle kravet. Empiriske studier viser at mange låntakere reduserte sine bankinnskudd da kravet til belåningsgrad ble skjerpet i 2011 og 2012.[15]

På samme måte som for de andre kravene, kan bankene bruke fleksibilitetskvoten til å ta hensyn til at låntakere har lite egenkapital. For førstegangskjøpere er det særlig kravet til belåningsgrad som er bindende.[16]  

Et krav til maksimal belåningsgrad er viktig for å sikre en forsvarlig utlånspraksis. Gitt at de andre kravene i forskriften ligger fast, er likevel vår vurdering at det bør vurderes om kravet til maksimal belåningsgrad kan endres fra 85 til 90 prosent. Det vil dempe potensielt uheldige effekter av kravet noe. Samtidig vil et tak på 90 prosent fremdeles sikre at de fleste lån har en betydelig egenkapitalandel.[17] Avdragskravet bidrar også til at forskriften kan tillate et høyere nivå for maksimal gjeldsgrad og belåningsgrad. Finanstilsynets Boliglånsundersøkelse viser at gjennomsnittlig belåningsgrad på nye lån har ligget ganske stabilt mellom 60 og 70 prosent siden 2015. I 2023 hadde om lag 25 prosent av nye boliglån en belåningsgrad mellom 80 og 85 prosent, mens i underkant av 5 prosent av nye lån har en belåningsgrad over 85 prosent. 

En høyere belåningsgrad vil også føre til at bankene må stille litt mer egenkapital bak hvert lån. Samtidig kan bankene ta grep for å redusere sin risiko, ved for eksempel å kreve noe høyere rente på lån med høy belåningsgrad. I tillegg kan de velge å gjøre tilpasninger i sin utlånsportefølje, som å ta ned risikoen på andre boliglån de innvilger.

Norges Bank mener det er viktig å videreføre et krav til maksimal belåningsgrad. Forutsatt at de andre kravene er som nå, bør det vurderes å endre kravet fra 85 prosent til 90 prosent.

Tilleggsikkerhet

Forskriften åpner for at låntaker kan stille tilleggsikkerhet i form av fast eiendom, kausjon eller garanti.

Opplysningene fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser at mange unge husholdninger bruker kausjon i fast eiendom eid av tredjepart som tilleggssikkerhet for å oppfylle kravet til belåningsgrad. I andre land er det ikke uvanlig at låntakere med lite egenkapital må stille sikkerhet i form av boliglånsforsikring for å få lån. Vi er ikke kjent med at noen tilbyr slike produkter i Norge. Finanstilsynet foreslår å ta bort muligheten for å stille annen tilleggssikkerhet enn pant i fast eiendom eid av låntaker eller tredjepart. Norges Bank støtter ikke dette forslaget. Selv om ingen i dag tilbyr andre typer finansielle garantier, kan et slikt tilbud oppstå senere og bidra til risikoavlastning for låntakerne.

I senere år har det blitt lansert ulike boligkjøpsordninger som gjør det mulig å kjøpe bolig uten å oppfylle hele forskriftens krav til egenkapital, som deleie (kjøper betaler for en del av boligen og betaler leie til selger for resten) og leie-til-eie (leiekontrakt med kjøpsopsjon). Slike ordninger vil normalt bidra til å øke den samlede prisen boligkjøper betaler, men har foreløpig lite omfang.

Bruk av tilleggssikkerhet og boligkjøpsordninger er en del av en større diskusjon om hvorvidt myndighetene bør legge bedre til rette for husholdninger som har problemer med å komme inn på boligmarkedet.

Norges Bank mener at krav til tilleggsikkerhet bør videreføres slik den står i gjeldende forskrift. Norges Bank støtter Finanstilsynets vurdering om at det ikke er nødvendig å ta boligkjøpsordninger inn i forskriften på nåværende tidspunkt, men mener det eventuelt kan tas inn når man har vunnet mer erfaring med bruk av ordningene.

Avdragskrav

Utlånsforskriften stiller krav om at lån med pant i bolig med mer enn 60 prosent belåningsgrad må nedbetales med 2,5 prosent per år (serielån) eller som et annuitetslån med opptil 30 års nedbetalingstid. Det er grunn til å tro at de fleste tar opp annuitetslån fremfor serielån, siden annuitetslån for lån med renter ned til 2 prosent gir størst lånebeløp innenfor kravet til betjeningsevne og rentestresstest.

Kravene til betjeningsevne sikrer at låntaker kan betjene lånet i dag. Avdrag bidrar til at låntaker raskere bygger opp mer egenkapital i boligen og dermed får en bedre finansiell buffer ved et boligprisfall. Når låntakeren betaler ned på boliglånet, øker egenkapitalen i boligen. Det kan gi større økonomisk fleksibilitet i fremtiden, for eksempel ved at boligen selges eller refinansieres. Når mange betaler avdrag, reduseres også det samlede gjeldsnivået i økonomien, noe som isolert sett reduserer systemrisikoen. Avdragskravet bidrar dermed til at forskriften kan tillate et høyere nivå for maksimal gjeldsgrad og belåningsgrad.

Flere har tatt til orde for å justere avdragskravet for prisvekst. Argumentet er at avdragskravet gir husholdningene et velferdstap ved at det reduserer mulighetene til å jevne ut konsumet over tid.[18] Perioder med høy inflasjon kan være en særlig grunn til å gi avdragsutsettelse, spesielt til personer som er tidlig i nedbetalingsfasen og har høy forventet lønnsvekst, siden disse har midlertidig høy rentebelastning samtidig som lånets verdi er ventet å falle raskt i forhold til inntekten.

Norges Bank mener dette potensielle velferdstapet kan avdempes innenfor dagens forskrift med bruk av midlertidig avdragsfrihet. På slutten av fjoråret presiserte Finansdepartementet at bankenes anledning til å innvilge midlertidig avdragsfrihet ikke er begrenset til bare å gjelde ved inntektsbortfall, men at det også kan innvilges ved uforutsette økte utgifter, som for eksempel økte levekostnader, slik vi har sett de siste årene.[19] Forskriften er med andre ord ikke til hinder for at banken underveis i lånets løpetid innvilger avdragsutsettelse på grunn av omstendigheter som midlertidig forverrer kundens evne til å betale avdrag. Adgangen til å innvilge midlertidig avdragsfrihet gjelder både i tilfeller der inntektene reduseres midlertidig og i tilfeller der midlertidige, uforutsette kostnader påvirker evnen til å betale avdrag. Forskriften setter ikke konkrete grenser for hvor lang perioden med midlertidig avdragsfrihet kan være. Bankene må påse at kundens interesser ivaretas når de innvilger midlertidig avdragsfrihet.

Andelen avdragsfrie lån har økt noe de siste to årene. Det må ses i sammenheng med høy inflasjon og økte renter. I Norges Banks utlånsundersøkelse fra andre kvartal 2024 rapporterer bankene om at forespørsler om avdragsfritak nå er tilbake på om lag samme nivå som før renteøkningene.  

Norges Bank mener at kravet til avdrag i utlånsforskriften bør ligge fast.

Krav til forbrukslån og lån med annen pant enn bolig

Forbrukslån ble omfattet av forskrift i 2019. Forskriften sier at lån uten pant skal nedbetales i løpet av 5 år. Lån med annen pant enn bolig ble tatt inn i forskriften fra 1. januar 2023.

Lån uten pant utgjør bare om lag 3 prosent av bankenes samlede utlån. Forbrukslån har normalt høy rente. Personer som har tatt opp mye forbrukslån, kan derfor raskere komme i betalingsproblemer som kan virke selvforsterkende. Mange av de som har betalingsanmerkninger, har også mye forbrukslån.[20]

Forskriften for forbrukslån kom samtidig med at Norge innførte et gjeldsregister for lån uten pant. Det ga både långivere og låntakere bedre innsikt i omfanget av forbruksgjeld. I perioden før 2019 var det markert vekst i bruk av forbrukslån. Kombinasjonen av kravene i forskriften og bruk av gjeldsregisteret har bidratt til at nivået på forbrukslån falt i årene etter 2019.

Ved også å innlemme lån med annen pant enn bolig i forskriften fra 2023 reduserte man risikoen for at slike lån brukes til å omgå forskriftens formål.

Norges Bank mener at kravene i utlånsforskriften til forbrukslån og lån med annen pant enn bolig bør videreføres.

Fleksibilitetskvotene

Fleksibilitetskvotene gir bankene mulighet til å yte en andel av nye lån som bryter med kravene i utlånsforskriften. Forskriften har en fleksibilitetskvote for lån i Oslo kommune på 8 prosent per kvartal og en kvote for resten av landet på 10 prosent per kvartal. Forbrukslån har en fleksibilitetskvote på 5 prosent per kvartal, og lån med annen pant enn bolig har en fleksibilitetskvote på 10 prosent. Fleksibilitetskvotene beregnes kvartalsvis. Siden utlån varierer noe fra kvartal til kvartal, kan de dermed begrense fleksibiliteten ulikt gjennom året.

Kvotene underbygger at en forsvarlig utlånspraksis er bankenes ansvar, og bidrar til å redusere kostnadene ved reguleringen som følger av at standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller.

Ulike kvoter i ulike deler av landet bidrar til å gjøre forskriften mer kompleks. Det er også et spørsmål om det er hensiktsmessig å differensiere på tvers av regioner når formålet med forskriften er å begrense systemrisiko i det norske finansielle systemet. På den annen side kan det oppstå uheldige effekter dersom bankene bruker store utlån som er innenfor kravene i noen regioner til å ekspandere lån i brudd på forskriften i andre regioner.

Norges Bank mener at fleksibilitetskvotene bør videreføres slik de er.

Oppdatert informasjon er nødvendig for å vurdere forskriften over tid

Skal långivere, låntakere og myndigheter ha mulighet til å ta informerte valg om opptak, bevilgning og regulering av lån trenger man tilgang til informasjon om låntakers økonomiske situasjon og økonomiske forpliktelser. Norge har historisk hatt god tilgang på ulike typer registerdata, men har de siste årene falt bak flere andre europeiske land i utviklingen av kredittregistre. God tilgang på registerdata er viktig for private aktørers muligheter til å ta gode beslutninger i en låneprosess, og for Finanstilsynets og Norges Banks evne til å vurdere risikoen i husholdningssektoren. Gode registre reduserer også risikoen for at lånesøknader får gal vurdering fordi det mangler oppdatert informasjon om kundens samlede gjeldssituasjon.

Både for låntaker, långiver og myndigheter vil det være fordelaktig med et gjeldsregister som gir en full oversikt over privatpersoners gjeld til finansforetak. Ved siden av å heve kvaliteten på behandlingen av lånesøknader vil et slikt gjeldsregister gi et bedre grunnlag for å vurdere utlånsforskriften fremover.

Norges Bank mener det er behov for å utvide gjeldsregisteret til også å omfatte lån med pant.[21]

 

Høringssvaret er behandlet i komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

 

Ida Wolden Bache
Pål Longva
Øystein Børsum
Ingvild Almås
Steinar Holden

27. september 2024

 

Vedlegg:

• Tabell – Regulering av boliglånspraksis i Norge
• Referanser

 

Kopi til: Finanstilsynet

       

Tabell - Regulering av boliglånspraksis i Norge

	Retningslinjer		Forskrift
	03.03.2010 - 30.11.20111	01.12.2011 - 30.06.20152	01.07.2015 - 31.12.2016	01.01.2017 - 31.12.2022	01.01.2023 - 31.12.2024
Maksimal belåningsgrad, nedbetalingslån	90 pst.	85 pst.	85 pst.	85 pst.	85 pst.
Maksimal belåningsgrad, rammelån	75 pst.	70 pst.	70 pst.	60 pst.	60 pst.
Maksimal belåningsgrad, avdragsfrihet	Ikke spesifisert3	70 pst.	70 pst.	60 pst.	60 pst.
Maksimal gjeldsgrad	300 pst.4	-	-	500 pst.	500 pst.
Stresstest av betjeningsevne v/ renteøkning	Ikke spesifisert	5 pp.	5 pp.	5 pp.	3 pp., men uansett minst 7 pst.
Maksimal andel lån som kan gå utover kravene per kvartal5	-	-	10 pst.	10 pst. (8 pst. i Oslo)	10 pst. (8 pst. i Oslo)
Maksimal belåningsgrad, sekundærbolig i Oslo	-	-	-	60 pst.	-
1 Rundskriv 11/2010. 2 Rundskriv 29/2011. 3 «Lån som medfører en høy belåningsgrad, bør normalt etableres med betaling av avdrag slik at det opparbeides en mer betryggende sikkerhetsbuffer.» 4 «Dersom banken bruker gjeldsgrad (total gjeld i forhold til brutto inntekt) som beslutningskriterium, bør lånet normalt ikke overstige tre ganger samlet bruttoinntekt. Banken skal internt fastsette en skala for maksimale lån i forhold til samlet brutto inntekt. Banken må i tillegg vurdere konsekvensene av renteøkning.» 5 Retningslinjene inneholdt krav om at «[dersom banken] finner grunn til å avvike sine interne retningslinjer basert på disse minstekravene, må beslutningene om dette fattes på et høyere nivå enn de som vanligvis har fullmakt til å gi boliglån».

Kilde: Finanstilsynet (Høringsnotat om ny forskrift om finansforetakenes utlånspraksis, 23. august 2024)

 

Referanser

Aladangady, A. (2017). Housing Wealth and Consumption: Evidence from Geographically-Linked Microdata. American Economic Review, 107(11), 3415-3446.

Balke, K., Karlman, M., & Kinnerud, K. (2023). Down-payment requirements: Implications for portfolio choice and consumption. Working Paper.

Bjørlo, M., & Winje, H. (2019). Sterk preferanse for flytende rente i Norge. Bankplassen blogg, Norges Bank. Retrieved from https://www.norges-bank.no/bankplassen/arkiv/2019/sterk-preferanse-for-flytende-rente-i-norge/

Defusco, A., Johnson, S., & Mondragon, J. (2020). Regulating Household Leverage. The Review of Economic Studies, 87(2), 914-958.

Eggertson, G., & Krugman, P. (2012). Debt, Deleveraging, and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach. The Quarterly Journal of Economics, 127(3), 1469-1513.

Ellingsrud, S., Kinnerud, K., & Natvik, G. (2024). The Inflation Tilt Effect. Working Paper. Retrieved from https://karinkinnerud.com/wp-content/uploads/2024/06/inflationdebtmar.pdf

ESRB. (2024). Follow-up report on vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries. February 2024. European Systemic Risk Board.

Fjære-Lindkjenn, J., Aastveit, K., Karlman, M., Kinnerud, K., Juelsrud, R., & Wold, E. (2024). Hvordan virker utlåns­forskriften? En oppsum­mering av forsknings­litteraturen. Samfunnsøkonomen.

Haug, K. (2022). Boliglånsforskriften og husholdningenes gjeld. Masteroppgave, Universitetet i Oslo.

IMF. (2024). Norway: Staff Concluding Statement of the 2024 Article IV Mission. International Monetary Fund.

Jordà, Ò., Schularick, M., & Taylor, A. (2013). When credit bites back. Journal of money, credit and banking, 45(s2), 3-28.

Jordà, Ò., Schularick, M., & Taylor, A. (2015). Leveraged bubbles. Journal of Monetary Economics, 76, S1-S20.

Jordà, Ò., Schularick, M., & Taylor, A. (2016). The great mortgaging: housing finance, crises and business cycles. Economic Policy, 31, 107–152.

Korinek, A., & Simsek, A. (2016). Liquidity Trap and Excessive Leverage. American Economic Review, 106(3), 699-738.

Mian, A., Rao, K., & Sufi, A. (2013). Household Balance Sheets, Consumption, and the Economic Slump. The Quarterly Journal of Economics, 128(4), 1687-1726.

Peydró, J.-L., Rodriguez-Tous, F., Tripathy, J., & Uluc, A. (2024). Macroprudential Policy, Mortgage Cycles, and Distributional Effects: Evidence from the United Kingdom. The Review of Financial Studies, 37(3), 727-760.

Reinhart, C., & Rogoff, K. (2009). This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

Schularick, M., & Taylor, A. (2012). Credit Booms Gone Bust: Monetary Policy, Leverage Cycles, and Financial Crises, 1870-2008. American Economic Review, 102(2), 1029–1061.

Solheim, H., & Vatne, B. (2023). De unge holdt stand i boligmarkedet: Unge boligkjøpere i Oslo fra 2011 til 2021. Bankplassen blogg, Norges Bank. Retrieved from https://www.norges-bank.no/bankplassen/arkiv/2023/ny-sidede-unge-holdt-stand-i-boligmarkedet-unge-boligkjopere-i-oslo-fra-2011-til-2021/

Solheim, H., & Vatne, B. (2024). 85 prosent av de med betalingsanmerkning eier ikke bolig, og mange har forbruksgjeld. Bankplassen blogg, Norges Bank. Retrieved from https://www.norges-bank.no/bankplassen/arkiv/2024/85-prosent-av-de-med-betalingsanmerkning-eier-ikke-bolig-og-mange-har-forbruksgjeld/

Tracey, B., & van Horen, N. (2022). Help to Spend? The Housing Market and Consumption Response to Relaxing the Down Payment Constraint. Working Paper.

Van Bekkum, S., Rustom, M., Irani, M., & Peydró, J.-L. (2019). Take it to the Limit? The Effects of Household Leverage Caps. Working Papers 1132, Barcelona Graduate School of Economics.

Wold, E., Aastveit, K., Brandsaas, E., Juelsrud, R., & Natvik, G. (2023). The housing channel of intergenerational wealth persistence. Working Paper 16/2023, Norges Bank.

Aastveit, K., Boyeryd, J., Gulbrandsen, M., Juelsrud, R., & Roszbach, K. (2024). What Do 12 Billion Card Transactions Say About House Prices and Spending? Upublisert.

Aastveit, K., Juelsrud, R., & Wold, E. (2020). The leverage-liquidity trade-off of mortgage regulation. Working Paper 6/2020, Norges Bank.

 

Fotnoter

[1] Se blant annet Schularick & Taylor (2012), Jordà, Schularick & Taylor (2015), Jordà, Schularick, & Taylor (2016), Eggertson & Krugman (2012), og Korinek & Simsek (2016).

[2] Se blant annet Reinhart & Rogoff (2009) og Jordà, Schularick & Taylor (2013).

[3] Se ESRB (2024).

[4] Se IMF (2024).

[5] Wold, Aastveit, Brandsaas, Juelsrud & Natvik (2023) viser at hjelp til boligeierskap er en av de viktigste kanalene for overføring av formue mellom generasjoner.

[6] Se Solheim & Vatne (2023).

[7] Se Aastveit, Juelsrud, & Wold (2020).

[8] Se https://www.oslomet.no/om/sifo/referansebudsjettet.

[9] Se Bjørlo og Winje (2019).

[10] En grunn til at norske banker ikke utsteder fastrentelån med lengre løpetid, slik man gjør i andre nordiske land, kan være at Norge ikke har hatt tradisjon for å utstede statsobligasjoner med lengre løpetid enn 10 år og at det derfor mangler en referanserente.

[11] Tall fra Finanstilsynet viser at denne andelen har kommet litt ned det siste året, men brudd med kravet til gjeldsgrad er fremdeles den klart mest brukte begrunnelsen for å gi lån innenfor fleksibilitetskvoten til kunder i Oslo.

[12] Krav til belåningsgrad kom første gang som en retningslinje på 90 prosent i 2010 og ble strammet inn til 85 prosent desember 2011.

[13] Nyere forskning finner støtte for at konsum faller som følge av boligprisfall, men at effekten er mindre enn tidligere studier (Mian, Rao, & Sufi, (2013)) tydet på. Den nyeste forskningen peker på at effekten går via strammere kredittskranker, fremfor via en formueseffekt (Aladangady, (2017)). Et pågående forskningsarbeid i Norges Bank tyder på at de lokale ringvirkningseffektene av et boligprisfall er små (Aastveit, Boyeryd, Gulbrandsen, Juelsrud, & Roszbach, (2024)).

[14] Se Balke, Karlman, & Kinnerud (2023) og Wold, Aastveit, Brandsaas, Juelsrud, & Natvik (2023).

[15] Se Aastveit, Juelsrud, & Wold (2020) for en artikkel basert på norske data. Van Bekkum, Rustom, Irani, & Peydró (2019) finner tilsvarende resultater basert på data fra Nederland.

[16] Ifølge Finanstilsynets boliglånsundersøkelse bryter en fjerdedel av førstegangskjøpere som innvilges lån, kravet til maksimal belåningsgrad. Til sammenlikning bryter i overkant av fire prosent av denne gruppen kravet til maksimal gjeldsgrad. Mesteparten av fleksibilitetskvoten i Oslo brukes på kunder som er i brudd med kravet til gjeldsgrad. Ellers i landet brukes om lag en tredjedel av fleksibilitetskvoten på lån i brudd med kravet til belåningsgrad.

[17] Tracey & van Horen (2022) finner at lemping på kravet til maksimal belåningsgrad bidro til å øke eierandelen blant unge husholdninger i Storbritannia.

[18] Se for eksempel Ellingsrud, Kinnerud, & Natvik (2024).

[19] Se Finansdepartementet (2024): Utlånsforskriften, Utlånsforskriften - regjeringen.no

[20] Se for eksempel Solheim & Vatne (2024).

[21] Se også Norges Banks høringssvar – Endringer i gjeldsinformasjonsforskriften, brev av 10. oktober 2022 til Barne- og familiedepartementet.