Vi viser til brev fra Finansdepartementet av 05.06.2024 der det bes om merknader til høringsnotatet utarbeidet av Finanstilsynet om gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til CRR3 i norsk rett. Endringene fullfører blant annet tiltak vedtatt av Baselkomiteen for banktilsyn for å gjøre bankene mer motstandsdyktige mot kriser.

Endringene i CRR3 ble publisert i EUs offentlige journal 19.06.2024. Endringene gjelder fra 1. januar 2025 og Finansdepartementet har som mål at tilsvarende EØS-regler samtidig kan tre i kraft i Norge.

Med CRR3 blir det blant annet en mer risikofølsom standardmetode for å beregne kapitalkrav for kredittrisiko, begrensninger i bruk av interne modeller og innføring av et kapitalkravsgulv ved bruk av interne modeller. Det blir også en ny felles beregningsmetode for kapitalkrav for operasjonell risiko.

Endringer i kapitalkravsforordningen

Kapitalkravsforordningen skal gjelde som norsk forskrift, men på noen områder kan det tas nasjonale valg. I høringsnotatet fremheves og vurderes nasjonale valg på fem områder.

1. Verdivurdering av fast eiendom som sikkerhet for lån for obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) 

I CRR3 innføres en ny standard for verdsettelse av fast eiendom som benyttes som sikkerhet for lån (Artikkel 229 nr. 1). Etter de nye reglene skal ikke verdien ved en fornyet verdsettelse overstige gjennomsnittsverdien for eiendommen (eller en sammenlignbar eiendom) over de siste seks årene for boligeiendom og de siste åtte årene for næringseiendom. CRR3 åpner for nasjonalt valg (Artikkel 129 nr. 3) om å fravike de nye reglene for verdsettelse av eiendommer som stilles som sikkerhet for lån som inngår i sikkerhetsmassen for OMF.

Finanstilsynet mener at det nasjonale valget om verdivurderingsprinsipper bør vurderes i forbindelse med en egen gjennomgang av regelverket og markedet for obligasjoner med fortrinnsrett. Inntil en slik vurdering foreligger, foreslår Finanstilsynet at hjemmelen i Artikkel 129 nr. 3 benyttes for å videreføre gjeldende verdivurderingsprinsipper for verdsetting av pantelån som kan inngå i sikkerhetsmassen for OMF. Verdsettingsprosessen er i dag i stor grad automatisert gjennom avanserte verdivurderingsmodeller som bruker ulike digitale data, deriblant kartdata. Dagens verdsettingsprosess kan medføre at sikkerhetsverdiene blir noe høyere når eiendomsprisene stiger.

Norges Bank støtter at nåværende nasjonalt valgte verdivurderingsprinsipp videreføres og vurderes nærmere etter den omtalte gjennomgangen.

2. Kapitalkravsgulv for IRB-banker og konsolideringsnivå 

Minstekrav til beregningsgrunnlaget (kapitalkravsgulvet) ved bruk av IRB-modeller settes ifølge CRR3 til 72,5 prosent av beregningsgrunnlaget etter standardmetoden (Artikkel 92 nr. 3). Den generelle overgangsbestemmelsen (Artikkel 465 nr. 1) gir en gradvis innføring av gulvet fra 2025 fra 50 prosent til 72,5 prosent i 2030. Formålet med kapitalkravsgulvet er å redusere ugrunnede forskjeller som er observert ved bruk av interne modeller og sikre at interne modeller ikke gir uforsvarlig lave kapitalkrav. Ifølge høringsnotatet forventes det ikke at kapitalkravsgulvet vil bli bindende for noen norske institusjoner før full gjennomføring i 2030.

Utgangspunktet er at kapitalkravsgulvet gjelder på alle konsolideringsnivåer, og det har vært norsk praksis, men det åpnes for (Artikkel 92 nr. 3) at myndighetene kan tillate at gulvet bare gjelder på konsolidert toppnivå for en gruppe når mor-institusjonen og datter-institusjonene er lokalisert i samme medlemsstat.

Med utgangspunkt i at risiko må måles forsvarlig på alle nivåer og understøttes med tilhørende kapital, foreslår Finanstilsynet at kapitalkravsgulvet skal gjelde for alle konsolideringsnivåer.

Norges Bank har ingen merknader til dette forslaget.

3. Lavere risikovekter for boliglån i en overgangsperiode ved beregning av kapitalkravsgulvet for IRB-banker

Den nye standardmetoden for boliglån reduserer risikovekten for boliglån med lav belåningsgrad. Eksempelvis reduseres risikovekten til 20 prosent ved en belåningsgrad på inntil 55 prosent, mens risikovekten etter gjeldende regler er 35 prosent om belåningsgraden er inntil 80 prosent.

Standardmetoden vil være utgangspunktet for beregning av kapitalkravsgulvet ved bruk av IRB-metoder. Det er åpnet for (Artikkel 465 nr. 5) at myndighetene kan tillate at IRB-banker ved beregning av kapitalkravsgulvet kan anvende lavere risikovekter for boliglån, for eksempel 10 prosent ved en belåningsgrad inntil 55 prosent. Slike lave risikovekter kan benyttes fram til utgangen av 2032 med mulig forlengelse på inntil fire år.

Valg av lavere risikovektgulv for boliglån vil ikke påvirke kravet om et minimumsnivå for gjennomsnittlige risikovekter for IRB-bankenes lån med pant i bolig, som omtales under makrotilsynsvirkemidler nedenfor.

Formålene med unntaksbestemmelsen (Artikkel 465 nr. 5) er å sikre en gradvis innføring av kapitalkravsgulvet, samt å unngå brå skift i kredittpraksis for boliglån med lav risiko. Finanstilsynet vurderer at innføring av det ordinære kapitalkravsgulvet ivaretar dette siste formålet og de foreslår at det ikke gis adgang til å benytte overgangsordningen med lavere risikovekt for boliglån ved beregning av IRB-bankenes kapitalkravsgulv. Lave risikovekter i en overgangsperiode vil forsinke innføringen av det ordinære kapitalkravsgulvet.

Norges Bank mener det er viktig å ikke forsinke innføringen av det ordinære kapitalkravsgulvet og legger vekt på at det ikke forventes at gulvet vil bli bindende for noen norske institusjoner før full gjennomføring i 2030. Vi har derfor ingen merknader til Finanstilsynets forslag.

4. Kategorisering i IRB-metoden av eksponeringer til kunder med pantesikkerhet i fire eller flere boligeiendommer

De nye reglene innfører flere eksponeringskategorier for IRB-metoden. En av kategoriene er boliglån (utlån med sikkerhet i bolig - Artikkel 147 nr. 2 bokstav d (ii)). Artikkel 147 nr. 5 nytt siste ledd åpner for at myndighetene kan kreve at utlån til en person som har pantsatt fire eller flere eiendommer eller boenheter kan plasseres i en av foretakskategoriene. Aktivitet med slikt omfang kan minne om forretningsmessig virksomhet med for eksempel utleie av boliger.

Finanstilsynet vil foreta en kartlegging av omfanget av eksponeringer mot fire eller flere eiendommer eller boenheter blant norske IRB-institusjoner. Finanstilsynet anbefaler ikke en omklassifisering fra boliglån til en av foretakskategoriene før en slik kartlegging er gjennomført.

Utlån til personer med pant i flere eiendommer kan ligge nær utlån til personer som driver forretningsmessig virksomhet og ha noe høyere kredittrisiko. Norges Bank mener det er formålstjenlig å kartlegge omfanget av slike utlån og å vurdere nærmere konsekvensene av en eventuell omklassifisering av utlånene. Vi støtter derfor Finanstilsynets forslag.

5. Hensyntagen til statsstøtte i kredittvurderinger av institusjoner

Det innføres en regel om at det for eksponeringer mot institusjoner ikke kan forutsettes at institusjonene mottar statsstøtte, med mindre institusjonen er eid av eller finansiert av sentrale, regionale eller lokale myndigheter (Artikkel 138 bokstav g). Myndighetene kan allikevel (Artikkel 495 bokstav e) i en overgangsperiode frem til årsslutt 2029 tillate kredittvurderinger som tar hensyn til slik kredittstøtte.

Finanstilsynet mener at det er prinsipielt riktig med et forbud mot å bruke kredittvurderinger som forutsetter statsstøtte og foreslår at det ikke bør åpnes for en slik overgangsordning.

Norges Bank har ingen merknader til dette forslaget.

Makrotilsynsvirkemidler og nasjonale valg

Endringene i kapitalkravsforordningen medfører endringer i bankenes risikovekter, og høringsnotatets del II gjennomgår de gjeldende nasjonale valgene som norske myndigheter har innført og kommer med anbefalinger om slike valg under CRR3.

Standardmetoden – bolig og fritidseiendom

Nasjonale myndigheter skal regelmessig vurdere om risikovektene er forsvarlige ved bruk av standardmetoden for lån med pant i boligeiendom (Art. 124). I Norge er det i gjeldende regler ikke foretatt noen økning i risikovekten, men det er innført et strengere krav til belåningsgrad for lån med sikkerhet i fritidseiendom. Lån med sikkerhet i fritidseiendom kan ikke ha en belåningsgrad over 60 prosent for å benytte 35 prosent risikovekt. I høringsnotatet foreslår Finanstilsynet å fortsette med særregler ved pant i fritidseiendom. Forslaget innebærer at 20 prosent risikovekt kun kan anvendes når belåningsgraden ikke overstiger 40 prosent.

Norges Bank har ingen merknader til dette forslaget.

Standardmetoden – næringseiendom og landbruk

Uten bruk av nasjonale valg vil risikovekten for lån med pant i næringseiendom øke noe i standardmetoden i CRR3. Men i Norge har Finansdepartementet vedtatt at risikovekten for lån med pant i næringseiendom under dagens standardmetode skal være 100 prosent, uavhengig av belåningsgrad. Dette nasjonale valget vil ikke bli videreført i CRR3. Sammenlignet med gjeldende regler i Norge, vil derfor CRR3 redusere risikovekten på lån med pant i næringseiendom.

I utgangspunktet vil risikovekten for lån med pant i næringseiendom være 60 prosent for en belåningsgrad inntil 55 prosent. Risikovekten vil imidlertid være høyere om pantet klassifiseres som inntektsgenererende næringseiendom. Det vil si at låntakers betalingsevne i stor grad bestemmes av kontantstrømmen fra pantet. Finanstilsynet foreslår å bruke risikovektene for inntektsgenerende næringseiendom for alle utlån med sikkerhet i næringseiendom, med unntak av landbruk som følger hovedregelen med 60 prosent risikovekt for utlån innenfor 55 prosent av verdien på panteobjektet.

Ifølge høringsnotatet viser beregninger basert på et utvalg banker at disse reglene gir en gjennomsnittlig risikovekt på 80 prosent. Dette er en reduksjon fra dagens nivå på 100 prosent og gir derfor en økning i ren kjernekapitaldekning på om lag 0,8 prosentpoeng.

Norges Bank mener at den påregnelige betalingsevnen til foretak som klassifiseres som næringseiendomsforetak i all hovedsak vil avhenge av eiendommens inntekter. Dette er trolig gjeldende i noe mindre grad for landbrukseiendom, men Norges Bank har ikke foretatt analyser for en grundigere vurdering. Vi har på denne bakgrunn ingen merknader til disse forslagene.

IRB-metode – tapsgrad (LGD)

Etter kapitalkravsforordningen Art. 164 skal nasjonale myndigheter regelmessig vurdere om tapsgrad i massemarkedet etter IRB-metoden er forsvarlig. Etter gjeldende regelverk skal gjennomsnittlig tapsgrad være minimum 10 prosent for boliglån, men i Norge er dette økt til 20 prosent. Under CRR3 skal myndighetene fortsatt minst årlig vurdere om tapsgraden er forsvarlig og eventuelt forhøye den. De nye minimumsnivåene til tapsgrad er henholdsvis 5 prosent for boliglån og 10 prosent for lån til næringseiendom. Finanstilsynet foreslår ikke en nasjonal heving av disse nivåene. Finanstilsynets vurdering i høringsnotatet er at tilsynskrav til modellkalibrering kan være et bedre egnet virkemiddel for å sikre forsvarlige LGD-nivåer enn nasjonale modellspesifikke tilpasninger.

Norges Bank støtter Finanstilsynets forslag om ikke å heve minimumsnivåene for LGD. Vi vektlegger at nasjonale valg av minimumsnivåer på en modellparameter som LGD kan bidra til at bankenes modeller blir uforholdsmessig kompliserte, eller at insentivene til å utvikle modellen «risikorett» svekkes. Utfordringene kan være særlig store for institusjoner som virker i flere land. Minimumsnivåer for gjennomsnittlige risikovekter og kapitalkravsgulv gjør også behovet for nasjonalt fastsatte minstenivåer for LGD mindre.

Finanstilsynets vurdering av minstekrav for gjennomsnittlig risikovekt ved bruk av IRB-metoden

Etter CRR Art. 458 kan nasjonal myndighet iverksette tiltak ved endringer i makro- eller systemrisiko i det finansielle systemet som kan få alvorlige negative følger for det finansielle systemet og for realøkonomien.

Finansdepartementet fastsatte fra utgangen av 2020 minstekrav for gjennomsnittlig risikovekt for lån med pant i bolig- og næringseiendom på henholdsvis 20 og 35 prosent. Begrunnelsen var å sikre forsvarlige risikovekter for slike lån. Minstekravene ble videreført i desember 2022, i tråd med Norges Banks anbefaling.

I høringen om minstekravene høsten 2022 ble det foreslått at minstekravene skulle økes til 25 og 45 prosent. I høringssvaret til Finansdepartementet datert 29. november 2022 la Norges Bank vekt på viktigheten av sikkerhetsmekanismer som sikrer at kapitalen ikke blir for lav. Vi la også vekt på at for høye risikogulv kan redusere følsomheten i kapitalkravene og redusere insentivene til god risikostyring. Vi pekte videre på at andre virkemidler, som krav til motsyklisk buffer og systemrisikobuffer, bidrar til å dempe sårbarheter knyttet til høy gjeldsbelastning i husholdningene og høye eiendomspriser. Norges Banks vurdering var da at sårbarhetene i det finansielle systemet var om lag på samme nivå som når minstekravene ble innført i 2020.

I høringsnotatet foreslår Finanstilsynet nå å øke minstekravene til henholdsvis 25 og 45 prosent.

For å fremme god risikostyring, mener Norges Bank fortsatt at risikovektgulvene ikke bør være for høye. Etter vår vurdering, blant annet presentert i rapportene Finansiell stabilitet 2023-2 og 2024-1, har det ikke vært en vesentlig forhøyning av makro- eller systemrisikoen siden 2022. Med CRR3 innføres det også et nytt risikovektgulv som sikrer at kapitalen ikke blir for lav i IRB-bankene. På denne bakgrunn anbefaler Norges Bank at gjennomsnittlige risikovekter etter IRB-metoden med pant i bolig eller næringseiendom videreføres på henholdsvis 20 og 35 prosent.

Med hilsen

Ida Wolden Bache 
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Avdelingsdirektør