Bakgrunn 

Norges Bank skal utarbeide beslutningsgrunnlag og gi Finansdepartementet råd om nivået på bankenes systemrisikobuffer minst annethvert år. Finansdepartementet fastsetter kravet til systemrisikobuffer. Krav til systemrisikobuffer ble innført i Norge i 2013 og ble besluttet økt til 4,5 prosent i 2020. I 2022 besluttet Finansdepartementet å holde kravet uendret på 4,5 prosent, i tråd med rådet fra Norges Bank. 

Sårbarheter i det finansielle systemet kan føre til at negative forstyrrelser får alvorlige konsekvenser for det finansielle systemet og norsk økonomi. Systemrisikobufferen skal bidra til at bankene holder tilstrekkelig kapital for å motstå fremtidige tilbakeslag. Bufferen skal reflektere vurderingen av strukturell sårbarhet, det vil si vedvarende trekk i det finansielle systemet som endrer seg sjeldent eller lite fra år til år.  

Beslutningsgrunnlaget for rådet om systemrisikobufferen består av dette brevet med tre vedlegg: rapporten Finansiell stabilitet 2024 – 1. halvår, vurdering av sektorvis systemrisikobuffer og indikatorer for vurdering av strukturell sårbarhet. Beslutningsgrunnlaget er i tråd med anbefalinger og veiledninger fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB). Vedlagt er også Norges Banks rammeverk for råd om systemrisikobufferen. I arbeidet med beslutningsgrunnlaget er det utvekslet informasjon og vurderinger med Finanstilsynet, se også vedlagt brev fra Finanstilsynet.  

Vurdering av strukturelle sårbarheter 

I vurderingen av systemrisikobufferen vektlegger Norges Bank særlig to strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet: i) mange husholdninger har høy gjeld og ii) bankene har høy eksponering mot næringseiendom. I tillegg legger vi vekt på at bankene har store utlån til kunder utsatt for klimaomstilling, og at en banks finansiering er en annen banks likviditetsreserve.   

Husholdningenes gjeldsbelastning er fortsatt høy historisk og sammenliknet med andre land. Gjeldsbelastningen har avtatt noe de to siste årene, men er høyere enn før pandemien. Høy gjeld gjør husholdninger sårbare for bortfall av inntekter, økte renter eller boligprisfall. Ved uventede negative hendelser kan mange husholdninger redusere konsumet kraftig. Det kan svekke foretakenes inntjening og bankene kan få økte tap på lån til foretak. Det utgjør en risiko for det finansielle systemet og kan forsterke en nedgang i norsk økonomi. 

Erfaringer fra bankkriser i Norge og utlandet har vist at tap på næringseiendomslån har vært en viktig årsak til soliditetsproblemer i banksektoren. Utlån til næringseiendom utgjør omtrent halvparten av bankenes samlede utlån til foretak. Andelen har vært stabil de siste årene. Mange næringseiendomsforetak har høy gjeld i forhold til inntjening, og lønnsomheten har avtatt som følge av økte rentekostnader de siste årene. Høy sysselsetting og vekst i leieinntekter har imidlertid ført til at de fleste foretak så langt har klart å håndtere de økte rentekostnadene. Økte renter har også ført til lavere næringseiendomspriser de siste årene. Skulle etterspørselen etter næringslokaler falle markert, drevet av for eksempel lavere sysselsetting eller strukturelle endringer som økt bruk av hjemmekontor, vil både leieinntekter og salgspriser falle. Dersom fall i salgspriser fører til at verdien av bankens pant er lavere enn bankens utlån, og foretakenes gjeld misligholdes, kan bankene påføres tap. 

Klimaendringer og energiomstilling vil føre til økte kostnader for mange husholdninger og foretak i årene som kommer. Både kostnadene knyttet til utslippsavgifter og energieffektivisering, og utgifter relatert til skader som følge av endringer i vær og klima, forventes å øke. Bankene har store utlån til noen næringer som er særlig utsatt for klimaomstilling. Det gjelder blant annet næringer som sjøfart og oljeutvinning. I tillegg vil det komme økte krav til energieffektivisering i eiendomsmarkedet, som bankene også har store utlån til. Ved brå endringer kan økte kostnader hos foretak og husholdninger påføre bankene høyere tap enn ellers. Samtidig kan behovet for investeringer til klimaomstilling øke. 

Bankene er sammenkoblet ved at de eier hverandres gjeld og har samme eller likeartede verdipapirer i likviditetsreserven. Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utstedt av andre norske banker utgjør en vesentlig del av bankenes likviditetsreserver, og andelen er lite endret de siste årene. Sammenkoblingen innebærer at problemer i en bank lettere kan smitte over til andre banker. Hvis flere banker må selge OMF samtidig, kan prisene falle mye. Dersom hastesalg oppstår påføres bankene tap. Det kan komme samtidig med at bankene påføres store tap på utlån, som i et tilbakeslag med kraftig fall i eiendomspriser. Det viktigste virkemiddelet mot denne sårbarheten er de gjeldende kravene til likviditet. Det reduserer faren for hastesalg og dermed større fall i verdien av bankenes likviditetsporteføljer.  

Andre virkemidler 

Sårbarhetene i det finansielle systemet møtes med flere ulike tiltak. Krav til bankenes kapital, likviditet og utlånspraksis bidrar til god motstandskraft i det finansielle systemet og kan også dempe sårbarheter. 

Sårbarhetene som ligger til grunn for systemrisikobufferen, skal ikke fullt ut møtes med andre kapitalkrav. Utlånsforskriften er også begrunnet med sårbarhet knyttet til høy gjeld i mange husholdninger. Forskriften virker imidlertid mer direkte på gjeldsopptaket i husholdningene, mens systemrisikobufferen øker tapståleevnen i bankene. Gulv for risikovekter er begrunnet med sårbarheter knyttet til både husholdninger og næringseiendom, men er først og fremst en sikkerhetsmekanisme som hindrer at kapitalmengden i bankene blir for lav som følge av fall i bankenes risikovekter. Motsyklisk kapitalbuffer skal reflektere vurderingen av syklisk sårbarhet i det finansielle systemet, mens systemrisikobufferen skal reflektere strukturell sårbarhet. Systemviktige banker skal holde en større buffer fordi problemer i en systemviktig bank kan få alvorlige negative konsekvenser for økonomien. Det er en strukturell sårbarhet som ikke er en del av begrunnelsen for systemrisikobufferen.   

Vurdering av samlet kapitalbehov i bankene 

Norges Bank gjennomførte i 2022 en analyse av samfunnsøkonomisk nytte og kostnader ved kapitalkrav i bankene, se rapporten Finansiell stabilitet 2022. Beregningene viser at dagens kapitalnivå i norske banker er innenfor et rimelig intervall for hva bankenes kapitaldekning bør være på lang sikt. Analysen viser videre at det er dyrere for samfunnet om bankene tilpasser seg med for lav enn for høy kapitaldekning.      

Stresstester utført av Norges Bank og Finanstilsynet viser at kraftige økonomiske tilbakeslag kan gi så store banktap at bankene tærer på kapitalbufferne. I Norges Banks stresstester tar vi hensyn til at sårbarheter i det finansielle systemet forsterker økonomiske tilbakeslag, og dybden på krisen avhenger derfor av dagens sårbarheter. Stresstesten i Finansiell stabilitet 2024 – 1. halvår er basert på et scenario med et kraftig tilbakeslag i norsk økonomi og stort fall i eiendomspriser. Stresstesten viser at kapitalbufferne i de største norske bankene samlet sett er tilstrekkelige til å bære tapene i et slikt scenario. Det er usikkerhet om hvor store tapene vil bli i et tilbakeslag. Tilbakeslag kan også komme tett på hverandre, og samlede tap kan da bli høye. En sensitivitetsøvelse i stresstesten illustrerer hvordan høyere tap og svekket rentemargin kan føre til at bankene faller ned i systemrisikobufferen. Kravet til systemrisikobufferen kan settes ned ved et kraftig tilbakeslag hvor nedsettelse av kravet til motsyklisk kapitalbuffer ikke er tilstrekkelig. Bufferkravet bør bare settes ned dersom det kan bidra til å dempe tilbakeslaget og banksystemet vurderes å ha nok øvrig kapital til å komme gjennom tilbakeslaget. 

I vurderingene av samlet kapitalbehov i bankene er det bankenes egenkapital som kan benyttes til å bære tap, som er av betydning. I analysene er dagens kapitaldekningsregelverk lagt til grunn. Det er varslet endringer i regelverket fremover, som implementering av EUs oppdaterte kapitaldekningsregelverk CRD6/CRR3. Det kan føre til noe lavere risikovekter for norske banker, særlig for standardmetodebanker. Endringene er trolig for små til å påvirke samlet kapitalbehov i særlig grad.1   

Beregningsgrunnlaget for kravet til systemrisikobuffer 

Kravet til systemrisikobufferen bør gjelde både norske og utenlandske bankers eksponeringer i Norge. Det er fordi kravet er begrunnet med strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet, og utenlandske banker har stor markedsandel i det norske lånemarkedet. Skal norske myndigheter over tid opprettholde nasjonalt styringsrom, er det viktig at andre land anerkjenner norsk regulering slik at utenlandske banker må følge norske kapitalkrav for eksponeringer i Norge. Tilsvarende pålegges norske banker systemrisikobufferkrav fastsatt i andre EU-land for eksponeringer i disse landene. Dette legger til rette for gjensidig anerkjennelse av regulering over landegrenser. 

De siste årene har flere land tatt i bruk sektorvis systemrisikobuffer, og IMF har vist til at det kan være hensiktsmessig med en sektorvis systemrisikobuffer for næringseiendom i Norge. Vi har vurdert om deler av dagens systemrisikobuffer bør erstattes med en sektorvis systemrisikobuffer, men vi foreslår ikke en slik omlegging, se vedlegg for nærmere beskrivelse. Det er usikkert hvordan sårbarhetene vil påvirke sammensetningen av tap i bankene ved et tilbakeslag. Tapene kan oppstå i mange ulike sektorer. Det taler for å ha et systemrisikobufferkrav som gjelder alle eksponeringer i Norge. 

Samlet vurdering av nivå på systemrisikobufferen 

Strukturell sårbarhet i det norske finansielle systemet er på om lag samme nivå som da kravet til systemrisikobufferen sist ble vurdert i 2022. Det er lite endring i de strukturelle trekkene som gir opphav til sårbarhetene, men sårbarheten relatert til klimaomstilling vurderes som viktigere enn tidligere.  

En systemrisikobuffer på 4,5 prosent bidrar til at bankene holder tilstrekkelig kapital for å motstå fremtidige tilbakeslag. Systemrisikobufferkravet bør fortsette å gjelde alle eksponeringer i Norge for norske og utenlandske banker. 

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet har enstemmig besluttet å gi Finansdepartementet råd om å holde kravet til systemrisikobuffer uendret på 4,5 prosent. 

​​Med hilsen​ 

Ida Wolden Bache
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Avdelingsdirektør  

​​Vedlegg:​ 

​​Finansiell stabilitet 2024 - 1. halvår 
Vurdering av sektorvis systemrisikobuffer 
Indikatorsett systemrisikobuffer 2024 
Rammeverk for råd om krav til systemrisikobuffer - Norges Bank Memo 5-22 
Brev fra Finanstilsynet - Vurdering av nivået på systemrisikobuffersatsen​ 

​​Kopi til:​ 

​​FINANSTILSYNET​