Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet har besluttet å gi Finansdepartementet råd om å holde kravet til systemrisikobuffer i bankene uendret på 4,5 prosent.

Bakgrunn

Norges Bank skal utarbeide beslutningsgrunnlag og gi Finansdepartementet råd om nivået på bankenes systemrisikobuffer minst annethvert år. Finansdepartementet fastsetter kravet til systemrisikobuffer. Krav til systemrisikobuffer ble innført i Norge i 2013, og ble i 2020 besluttet økt til 4,5 prosent.

Sårbarheter i det finansielle systemet kan føre til at negative forstyrrelser får mer alvorlige konsekvenser for det finansielle systemet og norsk økonomi. Systemrisikobufferen skal bidra til at bankene holder tilstrekkelig kapital for å motstå fremtidige tilbakeslag. Bufferen skal reflektere vurderingen av strukturell sårbarhet, det vil si vedvarende trekk i det finansielle systemet som endrer seg sjeldent eller lite fra år til år, som høyt gjeldsnivå og sammenkoblede banker.

Beslutningsgrunnlaget for rådet om systemrisikobufferen består av dette brevet og Norges Banks rapport Finansiell stabilitet 2022, samt indikatorsett for systemrisikobufferen, se vedlegg. Beslutningsgrunnlaget er i tråd med anbefalinger og veiledninger fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB). Norges Banks rammeverk for råd om systemrisikobufferen er beskrevet i Norges Bank Memo 5/2022. I arbeidet med beslutningsgrunnlaget er det utvekslet informasjon og vurderinger med Finanstilsynet.

Vurdering av strukturelle sårbarheter

I vurderingen av systemrisikobufferen vektlegger Norges Bank særlig tre strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet: i) mange husholdninger har høy gjeld, ii) bankene har høy eksponering mot næringseiendom og iii) at en banks finansiering er en annen banks likviditetsreserve.  

Høy gjeld i mange husholdninger er den viktigste strukturelle sårbarheten i det norske finansielle systemet. Husholdningenes gjeldsbelastning er nær et historisk høyt nivå, og den er høy sammenliknet med andre land. Gjeldsnivået i norske husholdninger henger i stor grad sammen med høye boligpriser og at de fleste husholdningene eier sin egen bolig. Høy gjeld gjør husholdninger sårbare for bortfall av inntekter, økte renter eller boligprisfall. Hvis mange husholdninger reduserer konsumet kraftig, svekkes foretakenes inntjening og bankene kan få økte tap på lån til foretak. Det utgjør en risiko for det finansielle systemet og kan forsterke en nedgang i norsk økonomi. Kraftig boligprisfall kan også lede til at bankene får betydelige tap på misligholdte boliglån til husholdninger med høy gjeld i forhold til boligverdien. Husholdningenes gjeldsbelastning er på omtrent samme nivå som før pandemien.

Bankene har høy eksponering mot næringseiendom. Utlån til næringseiendom utgjør omtrent halvparten av bankenes samlede utlån til foretak. Erfaringer fra bankkriser i Norge og utlandet har vist at tap på næringseiendomslån har vært en viktig årsak til soliditetsproblemer i banksektoren. Bankenes utlånsandel til næringseiendom har vært stabil de siste årene.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utstedt av andre norske banker utgjør en vesentlig del av bankenes likviditetsreserver. Det innebærer at problemer i en bank lettere kan smitte over til andre banker. Hvis flere banker må selge OMF samtidig, kan prisene falle mye. Det påfører bankene tap og reduserer verdien av bankenes likviditetsporteføljer, som gjør dem dårligere rustet mot likviditetsproblemer. Andelen OMF i likviditetsreserven har falt de seneste årene. Samtidig er bankenes eierandel i OMF-markedet lite endret.

I tillegg ble andre strukturelle sårbarheter vektlagt i forbindelse med økningen av systemrisikobufferen i 2020. Bankene står for en vesentlig del av kreditten til husholdninger og foretak og er derfor viktige for norsk økonomi. Banksektoren er også konsentrert, og norsk økonomi har en ensidig næringsstruktur. Sårbarhetene er lite endret de siste årene.   

Andre virkemidler

Sårbarhetene i det finansielle systemet er møtt med en rekke tiltak. Krav til bankenes kapital, likviditet og utlånspraksis bidrar til god motstandskraft i det finansielle systemet, og kan også dempe sårbarheter.

Systemrisikobufferen skal ikke reflektere sårbarheter som fullt ut kan møtes med andre kapitalkrav. Gulv for risikovekter er først og fremst en sikkerhetsmekanisme som hindrer at kapitalmengden i bankene blir for lav som følge av fall i bankenes risikovekter. Systemviktige banker skal holde en større buffer fordi problemer i en systemviktig bank kan få alvorlige negative konsekvenser for økonomien. Motsyklisk kapitalbuffer skal først og fremst reflektere vurderingen av syklisk sårbarhet i det finansielle systemet. Kravene i utlånsforskriften virker mer direkte på gjeldsopptaket i husholdningene.

Vurdering av samlet kapitalbehov i bankene

Bankkriser er kostbare for samfunnet. Norges Bank har gjennomført en analyse av samfunnsøkonomisk nytte og kostnader ved kapitalkrav i bankene. Beregningene viser at dagens kapitalnivå i norske banker er innenfor et rimelig intervall for hva bankenes kapitaldekning bør være på lang sikt. Analysen tar ikke hensyn til at sårbarheter kan variere over tid. Beregningene er basert på en rekke forutsetninger, og resultatene er usikre. Analysen viser at det er dyrere for samfunnet om bankene tilpasser seg med for lav enn for høy kapitaldekning.     

Stresstester utført av Norges Bank og Finanstilsynet viser at kraftige økonomiske tilbakeslag kan gi så store banktap at bankene faller ned i kapitalbufferne. Hvor dypt ned i kapitalbufferne bankene faller, avhenger av scenarioet i stresstestene. Stresstester viser noen av de mange mulige negative hendelsene det finansielle systemet kan møte, og skisserer mulige utfall av hvordan det finansielle systemet håndterer kraftige, men ikke utenkelige, tilbakeslag. Ofte har stresstestene hatt scenarioer med kraftig tilbakeslag i internasjonal økonomi, stort fall i olje- og gasspriser og økte kredittpåslag. Det leder til kraftig tilbakeslag i norsk økonomi og store tap i bankene. I Norges Banks stresstester tar vi hensyn til at sårbarheter i det finansielle systemet forsterker økonomiske tilbakeslag, og dybden på krisen avhenger derfor av sårbarhetene. Stresstesten i Finansiell stabilitet 2022 er basert på et scenario med høy inflasjon sammen med et kraftig tilbakeslag i norsk økonomi. Stresstesten viser at kapitalbufferne i de største norske bankene samlet sett er tilstrekkelige til å bære tapene i et slikt scenario. Det er usikkerhet om hvor store tapene vil bli i et tilbakeslag. En sensitivitetsøvelse i stresstesten illustrerer hvordan høyere tap og svekket rentemargin kan føre til at bankene faller ned i systemrisikobufferen. Kravet til systemrisikobufferen kan settes ned ved et kraftig tilbakeslag hvor nedsettelse av kravet til motsyklisk kapitalbuffer ikke er tilstrekkelig. Det kan bidra til å dempe tilbakeslaget. Bufferkravet bør bare settes ned når banksystemet vurderes å ha nok øvrig kapital til å komme gjennom tilbakeslaget.

I vurderingene av samlet kapitalbehov i bankene er det bankenes egenkapital som kan benyttes til å bære tap, som er av betydning. I analysene er det tatt hensyn til effektene av dagens kapitaldekningsregelverk. Over de siste årene er det innført en rekke regelverksendringer. Det er blant annet i risikovektet beregningsgrunnlag gitt fradrag for utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB-rabatt), og Basel I-gulvet for IRB-bankenes beregningsgrunnlag er fjernet. Det har også vært innstramminger, blant annet med strengere krav til bankenes modeller for beregning av risikovekter og innføring av gulv for risikovekter for lån til bolig og næringseiendom. Samlet sett har regelverksendringene bidratt til å trekke beregningsgrunnlaget ned, uten at det nødvendigvis reflekterer en tilsvarende endring i risiko. Det bidrar isolert sett til økt ren kjernekapitaldekning i bankene. På den annen side kan innføringen av krav til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL) bidra til å dempe faren for, og kostnadene ved, kriser. Det bidrar isolert sett til å redusere behovet for krav til ren kjernekapital.

Beregningsgrunnlaget for kravet til systemrisikobuffer

Norges Bank mener systemrisikobufferkravet bør gjelde alle norske og utenlandske bankers eksponeringer i Norge. Kravet til systemrisikobuffer er begrunnet med strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet, og det er usikkert hvordan disse sårbarhetene vil påvirke sammensetningen av tap i bankene i et tilbakeslag.

Utenlandske banker har stor markedsandel i det norske lånemarkedet. Skal norske myndigheter over tid opprettholde nasjonalt styringsrom, er det viktig at andre land anerkjenner norsk regulering slik at utenlandske banker må følge norske kapitalkrav for eksponeringer i Norge. Tilsvarende pålegges norske banker systemrisikobufferkrav fastsatt i andre EU-land for eksponeringer i disse landene, såfremt kravene er begrunnet med systemrisiko i det aktuelle landet og gjelder alle banker som opererer i landet. Dette legger til rette for gjensidig anerkjennelse av regulering over landegrenser, og ble innført i norsk regelverk i forbindelse med at kravet til systemrisikobuffer ble økt i 2020.

Under halvparten av landene i EU har en systemrisikobuffer, og det er kun Norge og Belgia som har et bufferkrav over tre prosent. Belgia har sektorvis bufferkrav på 9 prosent, som kun omfatter IRB-bankers lån med sikkerhet i belgiske boliger. ESRB har så langt anbefalt at EØS-landene anerkjenner kravene til systemrisikobuffer i Norge, Belgia, Litauen og Tyskland. I disse landene, med unntak av Norge, gjelder systemrisikobufferen kun på lån til eiendom lokalisert i det aktuelle landet. I flere andre land med systemrisikobuffer gjelder kravet kun for et utvalg banker, men for alle eksponeringer i disse bankene.

Vurdering av nivået på systemrisikobufferen

Vår vurdering er at strukturell sårbarhet i det norske finansielle systemet er på om lag samme nivå som da kravet til systemrisikobufferen ble vedtatt økt til 4,5 prosent. Videre er det vår vurdering at systemrisikobufferen på 4,5 prosent bidrar til at bankene holder tilstrekkelig kapital for å motstå fremtidige tilbakeslag.

Risikoen for et økonomisk tilbakeslag i norsk økonomi har økt, og utsiktene for finansiell stabilitet er svekket. Den pågående krigen i Ukraina og ettervirkninger av koronapandemien har store økonomiske konsekvenser både i Europa og globalt. Det er stor usikkerhet om den videre økonomiske utviklingen. Norske banker oppfyller kapitalkravene og har god lønnsomhet. Det gjør dem godt rustet til å tåle økte tap. Det er nå særlig viktig at det finansielle systemet bevarer motstandskraft slik at det kan utføre oppgavene sine effektivt også ved alvorlige tilbakeslag og kriser i økonomi. En opprettholdelse av systemrisikobufferkravet bidrar til dette.

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet har enstemmig besluttet å gi Finansdepartementet råd om at kravet til systemrisikobuffer på 4,5 prosent for alle eksponeringer i Norge videreføres, gjeldende for alle banker.

Med hilsen

Ida Wolden Bache

Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland

Avdelingsdirektør