Norges Bank viser til brev fra Finanstilsynet 6. april 2022 og til Finansdepartementets brev til Finanstilsynet 22. mars 2022 med kopi til Norges Bank.

Finansdepartementet ber i brevet om en vurdering av finansforetakenes utlånspraksis og utviklingen i boligprisene og husholdningenes gjeld, og om hvordan forskriften har påvirket utviklingen. Departementet ber videre om at det vurderes om, og eventuelt hvordan, reguleringen bør utvides til å gjelde flere typer lån. I tillegg bes det om en vurdering av bestemmelsen om restrukturering som ble tatt inn i forskriften fra 1. januar 2021.

Departementet ber Finanstilsynet innhente vurderinger og faktagrunnlag fra Norges Bank.

Formålet med utlånsforskriften er å bidra til finansiell stabilitet ved å stille krav til finansforetakenes utlånspraksis for å forebygge finansiell sårbarhet i husholdninger og finansforetak. Forskriften gjelder for utlån med pant i bolig og usikrede lån til forbrukere (forbrukslån). Forskriften setter krav til gjeldsbetjeningsevne, samlet gjeldsgrad (lån i forhold til inntekt), belåningsgrad (lån i forhold til panteverdi), samt krav til avdrag knyttet til belåningsgrad på lån med pant i bolig og generelt ved forbrukslån. Det er et særskilt krav til belåningsgrad for lån til kjøp av sekundærbolig i Oslo. Forskriften gir bankene en mulighet til å yte lån som ikke oppfyller ett eller flere av vilkårene for henholdsvis 10 prosent av verdien av nye lån med pant i bolig per kvartal (8 prosent for boliglån i Oslo), og 5 prosent for forbrukslån. 

Boliglånsforskriften ble innført 1. juli 2015. Krav til belåningsgrad og gjeldsbetjeningsevne hadde da vært gjeldende som retningslinjer i flere år. Krav til maksimal gjeldsgrad og kravene til utlån i Oslo ble tatt inn i forskriften fra 2017, og samtidig ble avdragskravet strammet inn. Forbrukslånsforskriften ble innført i 2019. Finansdepartementet utvidet fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften til 20 prosent i andre og tredje kvartal i 2020, som ledd i myndighetenes håndtering av det økonomiske tilbakeslaget som fulgte av koronapandemien og smittevernstiltakene. En samlet utlånsforskrift ble innført fra 1. januar 2021.

Faktagrunnlag

Faktagrunnlaget er utdypet i et eget analysevedlegg. Det følgende er en kortfattet oppsummering av dette vedlegget.

Kredittveksten til husholdningene har avtatt siden 2017, men er fortsatt noe høyere enn veksten i disponibel inntekt. Kredittveksten økte noe gjennom pandemien, men har siden falt litt tilbake det siste året. 

Per januar 2022 var 93,4 prosent av husholdningens gjeld med pant i bolig. Gjeldsutviklingen er nært knyttet til utviklingen i boligpriser. Boligprisene steg markert gjennom pandemien, men veksten har vært mer moderat siden april i fjor. Tall fra skattemeldinger for 2020 viser at husholdningenes gjeldsbelastning økte noe fra 2019 til 2020. Samtidig falt renteutgifter som andel av inntekt etter at rentene ble satt ned våren 2020. Belåningsgraden (gjeld i forhold til boligverdi) var om lag uendret fra 2019 til 2020. Tall fra skattemeldinger viser også at siden 2017 har vridningen i fordelingen av gjeld mot eldre stoppet opp, mens det har vært en vridning over mot dem med høyest inntekt.

Forbruksgjelden er gjeld uten pant og med høye renter. Andelen gjeld uten pant har blitt noe redusert de siste årene. Ifølge Statistisk sentralbyrå utgjør dette i januar 2022 om lag 2,2 prosent[1] av all gjeld holdt av lønnstakere og trygdede, ned fra 3,5 prosent i 2019.

Gjeldsregisteret henter informasjon om gjeld uten pant til privatpersoner fra finansforetak i Norge.[2] Husholdninger som ikke eier egen bolig, holdt om lag 40 prosent av forbruksgjelden i gjeldsregisteret i 2021. I 2021 ble mange av de mest tapsutsatte forbrukslånene solgt fra banker til kreditthåndteringsselskaper. Husholdninger uten bolig holdt over 70 prosent av gjelden i kreditthåndteringsselskapene. Husholdninger som eier bolig og har samlet belåningsgrad under 85 prosent, holdt om lag 24 prosent av forbruksgjelden og litt under 10 prosent av gjelden i kreditthåndteringsselskapene.

Finanstilsynets boliglånsundersøkelse viser at forskriften har bidratt til å redusere andelen lån utover kravene i forskriften sammenlignet med før innføring av de ulike kravene, men at bankene gir mange lån som har en gjeldsgrad nær 5. Analyser av tall fra inntektsstatistikken, som er basert på skattemeldinger, gjenfinner ikke den sterke konsentrasjonen av gjeldsgrad nær 5. Dette kan skyldes ulik periodisering[3] og hva som medregnes i inntekt og gjeld i de to kildene. Inntektsstatistikken bekrefter at gjennomsnittlig gjeldsgrad i husholdningene har fortsatt å stige i årene etter 2016, og at andelen av gjeld i husholdninger med gjeldsgrad over 5 synes å ha stabilisert seg de siste årene.

Analyser utført av forskere tilknyttet Norges Bank, viser at innføringen av kravet til belåningsgrad i 2010 og 2011 påvirket både gjeldsopptaket og finansiell sparing. Låneopptaket falt noe, og mange reduserte sine bankinnskudd for å møte kravet til lavere belåningsgrad ved boligkjøp. Bankinnskuddene ble ikke bygget opp igjen etter man hadde kjøpt bolig. Analysen finner at etter innføringen av kravet til belåningsgrad, har førstegangskjøpere med foreldre med formue over medianen større sannsynlighet for å kjøpe egen bolig. Førstegangskjøpere med mindre formuende foreldre venter lenger før de kjøper sin første bolig, og har ikke hatt tilsvarende økning i kjøpssannsynlighet.

Utlånsforskriften har både et krav om maksimal gjeldsgrad og et krav til rentestresstest av betjeningsevne. Ved lave renter er det kravet til gjeldsgrad som binder først for de fleste lånesøkere, mens ved høyere renter vil rentestresstesten virke bindende for flere. Rentestresstesten har noen klare elementer, som krav om å ta hensyn til en renteøkning på 5 prosentpoeng og krav til rammelån og fastrentelån, men henviser også til mer vage begreper som «normale utgifter til livsopphold». I analysevedlegget viser vi beregninger av hvordan kravet til gjeldsgrad og rentestresstest binder ved ulike rente- og inntektsnivåer.

Det er et økende tilbud av nye boliger som enten kan leies med rett til å kjøpe (leie-til-eie) eller hvor boligkjøper leier deler av boligen (deleie). Foreløpig er det få husholdninger som bor i boliger med slike ordninger, men markedsaktører som OBOS melder om økt boligsalg med slike kontrakter og har sagt at de ønsker å øke tilbudet ytterligere fremover. Ordningene gir boligkjøper mulighet til å komme inn i boligmarkedet med lavere krav til egenkapital og inntekt enn ved et lånefinansiert kjøp. Til nå har tilbudet av slike kontrakter i hovedsak vært begrenset til nyboligmarkedet, og særlig nye boliger i borettslag. 

Norges Bank har i forbindelse med utlånsundersøkelsen for 2. kvartal 2022 spurt de 10 største bankene om bruk av utlånsforskriftens åpning for restrukturering av lån. Bankene svarer generelt at dette ikke er tilbud de gir til sine kunder. Vi merker oss imidlertid at det er en gruppe mindre banker som gir boliglån med høy rente. Det samlede volumet av boliglån i disse bankene er ved utgangen av 1. kvartal 2022 på om lag 15 milliarder kroner. Det er en økning på om lag 20 prosent fra året før.

I tilbakemeldinger i forbindelse med utlånsundersøkelsen gjentar bankene at de ser på kravet til egen fleksibilitetskvote i Oslo som bindende. Dette gjelder særlig for regionbankenes mulighet til å følge sine kunder til Oslo. De mellomstore bankene sier også at kvartalsvis vurdering av fleksibilitetskvotene kan virke uheldig, siden andelen som trenger lån utover forskriften varierer mellom kvartalene. I tillegg går det vanligvis noe tid fra innvilget finansieringsbevis til utbetaling av lån, noe som bidrar til usikkerhet om tilgjengelige fleksibilitetskvoter i det enkelte kvartal.

Vurderinger

Høy gjeld i husholdningene er en viktig sårbarhet i det norske finansielle systemet, se Norges Banks rapport Finansiell stabilitet 2021. Den høye gjelden medfører at mange husholdninger kan bli nødt til å stramme inn i sitt forbruk ved et kraftig fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Dersom mange husholdninger må stramme inn samtidig, kan det forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet. Ved et kraftig tilbakeslag kan også bankenes tap på utlån til husholdningene øke.

Regulering av kreditt må avveie hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Krav til bankenes utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. På den annen side kan standardiserte krav slå uheldig ut i enkelttilfeller og svekke bankenes motiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko. Regulering av utlånspraksis kan også lede til at kreditt ytes fra nye kilder eller i former som ikke er dekket av reguleringen.

Fleksibilitetskvotene i utlånsforskriften gir bankene mulighet til å yte lån utover kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Slike kvoter underbygger bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis, og demper trolig kostnadene ved reguleringen.

Norges Bank mener at utlånsforskriften har begrenset oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. Forskriften har sikret en minstestandard for utlånspraksis langs de dimensjonene kravene omhandler. Kravene til forbruksgjeld har bidratt til å bremse veksten i forbrukslån som er utlån med høy risiko. I en periode med lave renter har forskriften trolig dempet veksten i boliglån med belåningsgrad og gjeldsgrad utover kravene.

Norges Bank mener at krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig. Det vil bidra til forutsigbarhet og motvirke en fremtidig utglidning av utlånspraksis. Krav til utlånspraksis bør ikke fjernes selv om de kan bli mindre bindende når rentene er høyere. Samtidig kan det være nødvendig å vurdere tilpasninger i forskriften når den økonomiske situasjonen eller aktørenes tilpasning endrer seg, i første rekke ved å justere fleksibilitetskvotene.

Norges Bank merker seg tegn til at det oppstår nye former for boligfinansiering utenfor banksystemet. Deleie og leie-til-eie er eksempler på slike ordninger hvor boligkjøper kan komme inn i boligmarkedet med lavere egenkapital og inntekt enn ved et fullt kjøp av samme bolig. Fra et forbrukersynspunkt er det viktig at disse ordningene blir standardisert slik at de er enkle å forstå og mulige å sammenlikne på tvers av prosjekter. Leie-til-eie og deleie har likhetstrekk med avtaler om fastrente og forsikring mot boligprisfall og tilbys i dag av andre aktører enn banker i deler av boligmarkedet.

Kravene til utlånspraksis for forbrukslån har trolig redusert nye utlån til sårbare husholdninger, særlig i kombinasjon med at det ble opprettet et gjeldsregister for lån uten pant. Forbrukslån utgjør en liten andel av husholdningenes samlede gjeld, men mislighold av forbrukslån kan smitte over til andre kreditorer gjennom krav om tvangssalg av bolig. Utlånsforskriftens bestemmelse om restrukturering gir flere mulighet til å komme ut av en vanskelig gjeldssituasjon uten å bruke gjeldsordningsloven. Det er viktig at myndighetene følger med på at det er tilstrekkelig konkurranse i dette markedet til at sårbare låntakere får rimelige vilkår.

Avgrensingen av forskriften til lån med pant i bolig og lån uten pant kan gi omgåelse gjennom økt utlån med annen pant. I begynnelsen av 2022 utgjorde lån med annen pant enn bolig 4,4 prosent av lån til privatpersoner, og andelen har vært nokså stabil de siste årene. Fordelen med å utvide forskriften må vurderes opp mot risikoen for at dette kan være til hinder for privatpersoner til å ta opp gjeld for næringsformål.

Norges Bank vil understreke behovet for å utvide gjeldsregisteret til også å omfatte lån med pant. Både for låntaker, långiver og myndigheter vil det være fordelaktig med et gjeldsregister som gir en full oversikt over privatpersoners gjeld til finansforetak. Et slikt gjeldsregister vil gi et bedre grunnlag for å vurdere utlånsforskriften fremover.

Norges Bank mener at forskriften kan videreføres uten endringer nå, men at det bør gjøres en bred gjennomgang av utlånsforskriften før den utløper i 2024. Man bør vurdere endringer i rentestresstesten basert på erfaringer med et høyere rentenivå frem mot 2024, og det kan samtidig vurderes å gjøre rentestresstesten tydeligere og fortrinnsvis enklere. Man bør også utrede om utlånsforskriften bør åpne for at bankene kan tilby risikoreduserende løsninger til lånesøkere, som for eksempel lengre fastrentekontrakter og kjøp av forsikring mot boligprisfall.

Med hilsen

Ida Wolden Bache
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Avdelingsdirektør

Vedlegg: Analysevedlegg

Fotnoter

[1] Merk at dette ikke inkluderer gjeld til kreditthåndteringsselskaper, som inngår i gjeldsregisteret.

[2] Noe av gjelden i gjeldsregistret har lav rente. Norges Bank har bare vurdert gjeld i gjeldsregisteret med mer enn 8 prosent rente som forbruksgjeld.

[3] Bankenes rapportering til boliglånsundersøkelsen er basert på inntekts- og gjeldsinformasjon på tidspunktet for innvilgelse av det enkelte lån, mens analyser på inntektsstatistikken benytter årsinntekt og samlet gjeld ved utgangen av året hvor boligkjøpet fant sted.