Norges Bank viser til høringsbrev av 29. september i år der Finansdepartementet ber om merknader til Finanstilsynets forslag om å videreføre forskriftsreguleringen av finansforetakenes utlånspraksis, men med enkelte endringer. Både dagens boliglånsforskrift og forbrukslånsforskrift gjelder frem til 31. desember 2020.

Finanstilsynet foreslår å samle kravene til utlånspraksis for boliglån og forbrukslån i én forskrift, at reguleringen skal gjelde på ubestemt tid, og at virkeområdet utvides til å omfatte lån med pant i andre eiendeler enn bolig. Tilsynet foreslår også at grensen for gjeld i forhold til inntekt (maksimal gjeldsgrad) reduseres fra 5 til 4,5 ganger årsinntekt. Finanstilsynet foreslår videre at bankenes fleksibilitetskvote for boliglån, det vil si adgangen til å gi lån som ikke oppfyller ett eller flere av kravene i forskriften, settes til 5 prosent over hele landet. Gjeldende boliglånsforskrift har en slik kvote på 10 prosent for lån utenfor Oslo og 8 prosent for lån i Oslo. Finanstilsynet foreslår samtidig å oppheve det særskilte kravet om maksimal belåningsgrad på 60 prosent for lån med pant i sekundærbolig i Oslo. For andre lån enn boliglån foreslår Finanstilsynet at det ikke skal være noen fleksibilitetskvote. Gjeldende forbrukslånsforskrift har en kvote på 5 prosent.

Norges Bank støtter at utlånsreguleringen videreføres, og at kravene samles i én forskrift. Norges Bank viser til brev av 16. september 2020 til Finanstilsynet med faktagrunnlag og vurdering av boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften.[1] I brevet skrev Norges Bank at utviklingen ikke tilsier endringer i kravene til utlånspraksis for boliglån og forbrukslån.

Regulering av kreditt må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Krav til bankenes utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. På den annen side griper krav til utlånspraksis inn i bankenes skjønnsutøvelse. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller, svekke bankenes motiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko og virke normgivende. Regulering av utlånspraksis kan også lede til at kreditt ytes fra nye kilder eller i former som ikke er dekket av reguleringen.

Norges Bank mener boliglånsforskriften har fungert godt og tar hensyn til disse avveiingene på en god måte. Forskriften gir en klar grense for forsvarlig utlånspraksis og har bidratt til å begrense bankenes utlån til utsatte husholdninger. Samtidig gir fleksibilitetskvotene bankene mulighet til å yte boliglån i brudd med kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Slike kvoter underbygger også bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis.

Forbrukslånsforskriften synes også å ha fungert godt. Den begrenser utlån til utsatte husholdninger. Forbrukslån utgjør en begrenset andel av husholdningenes samlede gjeld, men kan redusere husholdningenes evne til å betjene annen gjeld. Norges Bank mener fleksibilitetskvoten for krav til forbrukslån bør være mindre enn for krav til boliglån. Mislighold av forbrukslån kan smitte over til andre kreditorer gjennom krav om tvangssalg av bolig og andre panteobjekter. Forbrukslånsforskriften er begrunnet med hensynet til finansiell stabilitet. Kravene i forskriften bidrar også til konsumentbeskyttelse, som kan tilsi at fleksibilitetskvoten settes til null. I brevet 16. september til Finanstilsynet skrev Norges Bank at det bør vurderes å fjerne fleksibilitetskvoten for forbrukslån, i tråd med Norges Banks høringsbrev om forbrukslånsforskriften 29. oktober 2018. Tilsvarende mener Norges Bank at eventuelle fleksibilitetskvoter for lån med pant i andre eiendeler enn bolig bør være lave, eller null slik Finanstilsynet foreslår.

Norges Bank støtter Finanstilsynets forslag om at kravene samles i én forskrift og at reguleringen av utlån til personmarkedet utvides til å omfatte lån med pant i andre eiendeler enn bolig. Det kan bidra til å motvirke omgåelser. Norges Bank mener at gjeldsregistrene bør utvides til å omfatte lån med pant i bolig. Også andre typer lån som vil omfattes av utlånsreguleringen, bør inkluderes i gjeldsregistrene etter vurdering av låneomfang og kostnader ved slik rapportering.

Norges Bank støtter at utlånsreguleringen videreføres uten tidsbegrensning. I brevet til Finanstilsynet 16. september skrev Norges Bank at kravene bør vurderes med jevne, men ikke hyppige mellomrom, for eksempel hvert tredje år. Finanstilsynet foreslår hvert annet år, som Norges Bank kan slutte seg til. Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i kreditt og boligpriser. I særskilte tilfeller kan fleksibilitetskvotene justeres utenom de fastsatte tidspunktene for vurdering av kravene i forskriften. Under det kraftige tilbakeslaget i norsk økonomi i vår ble fleksibilitetskvotene midlertidig utvidet. Ved markant økning i sårbarheten i husholdningssektoren som følge av sterk vekst i gjeld og boligpriser bør fleksibilitetskvotene kunne strammes inn.

Norges Bank mener de to fleksibilitetskvotene på 8 prosent for Oslo og 10 prosent for resten av landet bør videreføres. Finanstilsynet foreslår én felles kvote på 5 prosent for hele landet. Fleksibilitetskvoten for lån med pant i bolig i Oslo kan ha bidratt til å dempe gjeldsveksten i Oslo. Særskilt beregning av fleksibilitetskvote for Oslo kan forhindre at bankene bruker en forholdsmessig større andel av en nasjonal kvote i Oslo. Utnyttelse av de økte fleksibilitetskvotene i 2. og 3. kvartal i år tyder på at de ordinære kvotene tidvis kan være bindende for bankene. Andelen lån i brudd med kravene økte til høyere nivåer i Oslo enn i landet ellers i denne perioden.

Norges Bank mener kravet til egenkapital for lån med pant i sekundærbolig i Oslo bør videreføres og med fordel kan utvides til å gjelde for hele landet. Høy egenkapitalandel ved kjøp av sekundærbolig kan bidra til å redusere risikoen for at investorer selger sekundærboliger i nedgangskonjunkturer og på den måten forsterker et prisfall. Kravet om høyere egenkapital har trolig bidratt til å dempe boligkjøp for investeringsformål i Oslo, og kan ha dempet prispresset. Det taler for å la kravet gjelde også i andre områder som kan være attraktive for investorer i sekundærboligmarkedet, for eksempel nær Oslo. I områder med mindre press i boligmarkedet vil innføring av kravet trolig ha beskjedne konsekvenser.

Finanstilsynets foreslåtte innstramminger i kravet til maksimal gjeldsgrad og fleksibilitetskvoter i boliglånsforskriften er tilsvarende endringene tilsynet foreslo høsten 2019. Norges Bank skrev da i sitt høringssvar at forslaget samlet vil utgjøre en vesentlig innstramming i kravene i forskriften.[2] Finanstilsynets boliglånsundersøkelse for 2019 viser at om lag 20 prosent av nye nedbetalingslån ble tatt opp med gjeldsgrad mellom 4,5 og 5. Undersøkelsen viser også at det er høyere gjennomsnittlig gjeldsgrad i yngre aldersgrupper. Tall fra skattemeldingene viser at det er størst andel husholdninger med gjeldsgrad mellom 4,5 og 5 blant husholdninger med lavere og midlere inntekter. Å redusere maksimal gjeldsgrad fra 5 til 4,5 kan bidra til å redusere oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. Samtidig vil en slik innstramming begrense kredittilgangen for mange husholdninger. Norges Bank mener den gjeldende regulering tar hensyn til denne avveiingen på en god måte, og mener at kravet til maksimal gjeldsgrad ikke bør endres nå.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Direktør

Fotnoter

[1] Brevet er del av høringsnotatet med forslag til ny og samlet forskrift.

[2] Norges Banks høringssvar – vurdering av boliglånsforskriften. Brev til Finansdepartementet 14. oktober 2019.