Norges Bank viser til høringsbrev av 10. september 2019 der Finansdepartementet ber om merknader til Finanstilsynets forslag om å videreføre forskriftsregulering av bankenes utlånspraksis med enkelte innstramminger. Dagens forskrift trådte i kraft 1. juli 2018 og gjelder frem til 31. desember 2019.

Norges Bank viser også til brev med analysevedlegg av 16. august 2019 til Finanstilsynet med vurdering av boliglånsforskriften.[1] I brevet konkluderte Norges Bank: «Norges Bank mener dagens boliglånsforskrift har fungert etter hensikten og at utviklingen ikke tilsier vesentlige endringer i kravene. Etter Norges Banks vurdering bør kravene i forskriften være de samme over hele landet.»

Finanstilsynet foreslår at grensen for gjeld i forhold til inntekt (maksimal gjeldsgrad) reduseres fra 5 til 4,5 ganger årsinntekt. Finanstilsynet foreslår videre at bankenes fleksibilitetskvote, det vil si adgangen til å gi lån som ikke oppfyller ett eller flere av vilkårene i boliglånsforskriften, settes til 5 prosent over hele landet. Etter gjeldende forskrift er denne kvoten på inntil 10 prosent av verdien av innvilgede boliglån hvert kvartal, med unntak av lån med pant i bolig i Oslo der kvoten er 8 prosent. Finanstilsynet foreslår samtidig å oppheve det særskilte kravet om maksimal belåningsgrad på 60 prosent for lån med pant i sekundærbolig i Oslo. Forslagene innebærer dermed å fjerne den geografiske differensieringen i boliglånsforskriften. Finanstilsynet foreslår at forskriften videreføres uten tidsbegrensning.

Vurdering

Høy gjeld i husholdningene er en vesentlig sårbarhet for norsk økonomi, se Finansiell stabilitet 2018. Den høye gjelden medfører at mange husholdninger kan bli nødt til å stramme inn i sitt forbruk ved et kraftig fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Det kan forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet.

Regulering må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Krav til bankenes utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. På den annen side griper krav til utlånspraksis inn i bankenes skjønnsutøvelse. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller, svekke bankenes motiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko og virke normgivende. Regulering av utlånspraksis kan også lede til at kreditt ytes fra nye kilder eller i nye former som ikke er dekket av reguleringen.

Norges Bank mener forskriftsfesting med fleksibilitetskvote har tatt hensyn til disse avveiingene på en god måte. Forskriften har gitt en klar grense for forsvarlig utlånspraksis og bidratt til å begrense bankenes utlån til sårbare husholdninger. Samtidig har fleksibilitetskvoten gitt bankene mulighet til å yte lån i brudd med kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Fleksibilitetskvoten underbygger også bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis. Det er ikke klare tegn til at lån til boligformål i økende grad ytes utenfor den regulerte banksektoren, men forbrukslån fra banker kan ha blitt benyttet ved boligkjøp. De nye gjeldsregistrene for forbrukslån vil motvirke at husholdninger tar opp forbruksgjeld for å oppfylle kravet til egenkapital ved opptak av boliglån.

Husholdningenes gjeld har lenge vokst raskere enn inntektene. De siste par årene har gjeldsveksten kommet noe ned samtidig som veksten i husholdningenes inntekter har økt. Også boligprisveksten har vært moderat de siste årene, og boligprisene relativt til husholdningenes disponible inntekt har avtatt siden 2017. Fremover venter vi at det økte rentenivået og fortsatt moderat boligprisvekst vil bidra til å dempe gjeldsveksten videre.

Finanstilsynet foreslår å stramme inn kravet til maksimal gjeldsgrad, og peker på høy og økende gjeldsgrad i boliglånsundersøkelsen. De siste tilgjengelige tallene fra skattemeldinger, som er for 2017, viser økende gjeldsgrad både blant boligkjøpere og husholdningsgrupper som ikke kjøper bolig. Blant førstegangskjøpere i 2017 var det om lag 35 prosent som fikk en gjeldsgrad mellom 4,5 og 5. For husholdningene samlet var denne andelen vel 2 prosent. Skattemeldingstallene viser at det er størst andel husholdninger med gjeldsgrad mellom 4,5 og 5 blant husholdninger med lavere og midlere inntekter. Å redusere maksimal gjeldsgrad fra 5 til 4,5 vil bidra til å redusere oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. Samtidig vil en slik innstramming begrense kredittilgangen for kredittverdige husholdninger.  

Bankene har benyttet seg av fleksibilitetskvoten som gir dem mulighet til å yte lån i brudd med kravene. Tall fra Finanstilsynets høringsnotat indikerer at en reduksjon i fleksibilitetskvoten fra 10 til 5 prosent vil virke noe innstrammende også dersom kravene i forskriften videreføres uten endringer. Finanstilsynet varsler i høringsnotatet at de «vil gi nærmere veiledning i rundskriv om forskriftens ordlyd om "normale utgifter til livsopphold"» i beregning av låntakers gjeldsbetjeningsevne. En slik veiledning vil bidra til mer enhetlig praktisering i bankene, men vil trolig virke innstrammende i forhold til dagens praksis.

Norges Bank mener at innstrammingene Finanstilsynet foreslår i kravet til maksimal gjeldsgrad og i fleksibilitetskvoten samlet vil utgjøre en vesentlig innstramming i kravene i forskriften. Norges Bank mener at kravet til maksimal gjeldsgrad ikke bør endres.

Kravene i boliglånsforskriften må baseres på en skjønnsmessig avveiing mellom hensynet til å dempe oppbygging av sårbarhet og hensynet til samlet effektivitet i kredittmarkedene. Med en fleksibilitetskvote som gir bankene tilstrekkelig rom for kundespesifikke vurderinger, plasseres ansvar for forsvarlig utlånspraksis i det enkelte tilfelle hos bankene. Det innebærer å avslå søknader fra låntakere som ikke bryter kravene i forskriften, men som banken likevel vurderer som sårbare. Dess strammere de standardiserte kravene i forskriften er, dess viktigere er det at bankene gis fleksibilitet til å gjøre egne vurderinger av kredittrisiko.

Norges Bank har, blant annet i høringsbrev 4. mai 2015, gitt uttrykk for at «[…] krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig». Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i boligpriser og kreditt. Kravene i reguleringen bør i utgangspunktet ligge fast.

Norges Bank støtter at forskriften endres slik at kravene blir de samme i hele landet. Regionspesifikke krav bidrar til at reguleringen blir mer kompleks. Kravet til egenkapital ved kjøp av sekundærbolig i Oslo har trolig bidratt til å dempe boligkjøp for investeringsformål. Den særskilte fleksibilitetskvoten for Oslo kan ha bidratt til å dempe gjeldsveksten i Oslo. Å fjerne de regionale kravene kan dermed innebære en lettelse i forskriften. Et alternativ kan være å gjøre kravet til belåningsgrad for kjøp av sekundærboliger gjeldende for hele landet.  Det kan også vurderes å redusere fleksibilitetskvoten noe, for eksempel til 8 prosent som er gjeldende kvote for Oslo.

Norges Bank støtter at kravet til maksimal gjeldsgrad bør være det samme i boliglånsforskriften og i forskrift om krav til finansforetakenes utlånspraksis for forbrukslån. Forskriften om forbrukslån bør derfor tilpasses dersom Finansdepartementet endrer kravet til gjeldsgrad i boliglånsforskriften, slik Finanstilsynet foreslår. Finanstilsynet nevner i høringsnotatet at de vil vurdere å forskriftsregulere lån med annen sikkerhet enn bolig. Norges Bank støtter at alle typer utlån til personmarkedet bør være omfattet av konsistente krav til utlånspraksis for å unngå omgåelser. Det bør vurderes om kravene til ulike typer utlån kan samles i én forskrift.

Norges Bank støtter at forskriften bør gjelde på ubestemt tid. Kostnader og gevinster ved krav til utlånspraksis kan endre seg over tid eller med endringer i annen regulering og andre markedsforhold. Kravene i boliglånsforskriften bør derfor vurderes med jevne mellomrom uten at forskriften er tidsbegrenset.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef 

Torbjørn Hægeland
Direktør

Fotnoter

1) Brevet er del av høringsnotatet med forslag til ny forskrift.