Vi viser til høring av 25. juni 2019, der Finansdepartementet ber om merknader til høringsnotat og forskriftsutkast om tilpasninger i kapitalkravene for banker.

Departementet viser til at en innlemming av de resterende delene av EUs kapitaldekningsregler (CRR/CRD IV) i norsk rett vil bidra til å redusere norske bankers kapitalkrav, uten at det gjenspeiler en reduksjon i risikoen bankene står overfor. Kapitalkrav for utlån til små- og mellomstore bedrifter blir redusert (SMB-rabatten). I tillegg vil banker som beregner kapitalkrav med interne modeller (IRB-bankene), få en lettelse ved at de ikke lenger må benytte Basel I-gulvet på beregningsgrunnlaget når de beregner kapitaldekningen. Ifølge høringsnotatet tilsvarte disse endringene en gjennomsnittlig økning i norske bankers rene kjernekapitaldekning på omtrent 1,3 prosentenheter per utgangen av 2018. Tall per utgangen av andre kvartal 2019 viser at effekten er betydelig større for flere av de store sparebankene som benytter IRB-metoden, mens effekten er mindre for DNB og standardmetodebanker med lite utlån til små og mellomstore bedrifter.

Departementet har utarbeidet utkast til regelverkstilpasninger som kan bidra til å opprettholde de reelle kapitalkravene på et nivå som samsvarer med risikoen i norsk økonomi. I utkastet øker systemrisikobufferkravet fra 3 til 4,5 prosent fra 31. desember 2019 for IRB-bankene, mens økningen fases inn frem til utgangen av 2021 for standardmetodebankene. Utkastet omfatter også forslag om midlertidige minstekrav for gjennomsnittlig risikovekter på boliglån og næringseiendomslån. De foreslåtte minstekravene til risikovekting vil i liten grad påvirke norske bankers kapitalbehov.

Krav til systemrisikobuffer

Implementeringen av CRR/CRD IV i norsk rett gjør det naturlig å vurdere bankenes kapitalkrav på nytt. Det gjelder særlig kravet til systemrisikobuffer som ikke er blitt formelt vurdert siden innføringen av kravet på 3 prosent i 2013. Kravet til motsyklisk kapitalbuffer er blitt vurdert hvert kvartal siden 2013, og kravet økes til 2,5 prosent fra utgangen av året på bakgrunn av økte finansielle ubalanser. Det ekstra kapitalkravet til systemviktige banker er vurdert en gang i året siden 2014.

Systemrisikobufferen skal ifølge CRD IV benyttes til å adressere strukturell systemrisiko. I EU foreligger det ikke formelle retningslinjer eller rammeverk for bruk av systemrisikobufferen. Om lag halvparten av EU-landene har innført en systemrisikobuffer, og det er stor variasjon i begrunnelsen for kravet.

I Norge er den strukturelle systemrisikoen høy. Blant annet har bankene store eksponeringer mot eiendomssektoren, både gjennom boliglån til husholdninger og næringseiendomslån til foretak. Disse eksponeringene har økt siden systemrisikobufferkravet ble innført i 2013. Bankene er dessuten nært sammenkoblet, blant annet gjennom eierskap av hverandres obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Norske banker har en høy eierandel i OMF-markedet, og eierandelen har økt siden 2013. Dette taler for en høyere systemrisikobuffer i Norge.

I vurderingen av systemrisikobufferen er det naturlig å se hen til det samlede kapitalkravet til bankene. Systemrisikobufferen kan for eksempel økes dersom kapitalkravene til bankene ligger lavere enn det som av hensyn til finansiell stabilitet vurderes som tilstrekkelig. Bankkriser er svært kostbare for samfunnet, og mer robuste banker reduserer sannsynligheten for bankkriser. Vurderingen av optimalt kapitalnivå bør også vektlegge kostnadene for bankene ved å holde mer kapital. Studier i Norge[1] og andre land[2] viser at kapitalkravene til norske banker ligger innenfor beregnede intervall for optimale kapitalnivå. Norges Bank mener det samlede kapitalkravet til norske banker ikke bør reduseres og støtter derfor den foreslåtte økningen i systemrisikobufferen.

De generelle norske kapitalkravene, som er tilpasset systemrisikoen i de norske utlånsmarkedene, bør så langt som mulig gjelde alle som har virksomhet i Norge. Det kan bidra til at reguleringen av bankene virker etter hensikten. Kapitalkravene bør gjenspeile risikoen utlånsvirksomheten representerer for norsk økonomi, uavhengig av om långiver er norsk eller utenlandsk. Konsekvensene for norske bankkunder og finansmarkeder er også uavhengige av långivers hjemland. Tiltak som er rettet mot systemrisiko i norsk økonomi, er derfor like relevante for filialer av utenlandske banker som norske banker. Ulike kapitalkrav for lik risiko kan føre til at banker med lavere kapitalkrav vinner markedsandeler, og slik bidrar til å svekke soliditeten i banksystemet som helhet. Siden systemrisikobufferkravet er begrunnet med strukturell systemrisiko i Norge bør alle eksponeringer i Norge omfattes, inkludert eksponeringene til filialer av utenlandske banker. Norges Bank støtter derfor at Norge ber andre land anerkjenne det norske systemrisikobufferkravet.

Utenlandske banker har stor markedsandel i det norske lånemarkedet. Skal norske myndigheter over tid opprettholde nasjonalt styringsrom, er det viktig at andre land anerkjenner norsk regulering. Norge bør derfor ha den samme innstillingen til andre lands nasjonale tilpasninger til regelverket. Vi støtter derfor forslaget om å pålegge norske banker systemrisikobufferkrav fastsatt i andre EU-land for eksponeringer i disse landene, såfremt kravene er begrunnet med systemrisiko i det aktuelle landet. Det vil tilsvare reglene for motsyklisk kapitalbuffer. CRR/CRD IV stiller ingen krav om at EU-landene skal fastsette systemrisikobufferkrav, men regelverket gir alle EU-land adgang til å gjøre det. Omtrent halvparten av EU-landene har satt et systemrisikobufferkrav. Til sammenlikning må alle EU-landene fastsette krav til motsyklisk kapitalbuffer, og omtrent halvparten av landene har satt kravet til null. Norges Bank legger til grunn at alle EU-land fastsetter systemrisikobufferkrav dersom deres myndigheter vurderer det som nødvendig. Dette er et grunnleggende premiss for ordningen for resiprositet. Norges Bank mener derfor at norske banker bør legge til grunn et systemrisikobufferkrav på null for eksponeringer i EU-land som ikke har satt et slikt krav.

Norske banker med eksponeringer i EU-land uten systemrisikobufferkrav vil få et noe lavere samlet systemrisikobufferkrav dersom kravet på disse eksponeringene settes til null i stedet for 4,5 prosent. For eksempel vil DNBs samlede systemrisikobufferkrav kunne bli om lag 0,3 prosentenheter lavere. Det er imidlertid få andre norske banker med store eksponeringer i utlandet. At Norge anerkjenner systemrisikovurderingene i andre EU-land legger til rette for at andre land anerkjenner det norske systemrisikobufferkravet. Det bidrar til at det norske bufferkravet virker etter hensikten. Dersom Finanstilsynet vurderer at en norsk bank ikke holder nok kapital bak eksponeringene i andre land, har tilsynet adgang til å treffe tiltak.

Departementet skal annet hvert år beslutte nivået på systemrisikobufferen. Norges Bank analyserer jevnlig den strukturelle systemrisikoen i Norge, blant annet i de årlige rapportene om finansiell stabilitet. Disse analysene vil danne grunnlag for Norges Banks vurderinger av nivået på systemrisikobufferen.

Risikovekter for utlån til bolig og næringseiendom

Det bør til enhver tid være sikkerhetsmekanismer som hindrer at kapitalmengden i bankene blir for lav. Gulv på beregningsgrunnlaget og uvektede kapitalkrav er eksempler på slike sikkerhetsmekanismer. Basel I-gulvet ble innført for å hindre at modellbruken skulle gi uforsvarlig lave risikovekter. Baselkomiteen har foreslått et nytt gulv på beregningsgrunnlaget som skal fases inn fra 2022 til 2027. IRB-bankene som har oppnådd den største reduksjonen i risikovekter sammenliknet med de gamle Basel I-reglene, vil få den største reduksjonen i kapitalkravet når Basel I-gulvet fjernes. Inntil det nye gulvet er faset inn kan IRB-bankenes kapitalkrav reduseres ytterligere om risikovektene faller. Det kan også skje etter at det nye gulvet er faset inn, fordi det blir mindre bindende enn dagens Basel I-gulv.

Risikovektede kapitalkrav avhenger av risikoen på bankenes ulike eksponeringer. Det gjør ikke uvektede kapitalkrav. Krav til uvektet kjernekapitaldekning skal fungere som en nedre grense som supplerer risikovektede kapitalkrav. Selv om uvektede krav kan motvirke en reduksjon i bankenes soliditet som følge av fall i bankenes risikovekter, vil normalt risikovektede krav være bindende.

Kapitaldekningsreglene bør bidra til god risikostyring i bankene. Det forutsetter at risikovektene så langt som mulig reflekterer den faktiske risikoen i bankenes virksomhet. De interne modellene utgjør et viktig element i et nokså finmasket system, der IRB-bankene skal bruke lave risikovekter på de sikreste lånene og vesentlig høyere vekter på mindre sikre lån. Det gir bankene insentiver til å begrense sine utlån til risikable låntakere. På denne måten kan risikofølsomheten som IRB-metoden gir, bidra til å dempe sårbarheten i det finansielle systemet. Det tilsier at minstekrav for risikovekter normalt ikke bør være den begrensende faktor og at slike minstekrav derfor ikke bør settes for høyt.

Gulv på samlet beregningsgrunnlag og uvektet kapitalkrav begrenser hvor mye bankene kan redusere samlet kapitalkrav, mens risikovekter virker direkte på bankenes kapitalkrav for utlån til bestemte sektorer. I situasjoner der systemrisikoen vurderes som særlig høy i en gitt sektor, kan det være nødvendig å øke risikovekter for utlån til denne sektoren. Risikovektene kan økes midlertidig etter CRD IV artikkel 458 dersom det er nødvendig for å begrense systemrisiko og ingen andre virkemidler er egnet.

Departementet tar sikte på å fastsette et midlertidig minstekrav for gjennomsnittlig risikovekt for boliglån på 20 prosent. Dagens krav til modeller for misligholdsannsynlighet (PD) og minstekrav til gjennomsnittlig tapsgrad ved mislighold (LGD) begrenser effekten av et slikt gulv for de norske IRB-bankene, og det gjennomsnittlige nivået på de norske bankenes boliglånsvekter er blant annet begrunnet med systemrisiko knyttet til høye boligpriser og høy gjeldsbelastning i norske husholdninger.

Departementet tar også sikte på å fastsette et midlertidig minstekrav for gjennomsnittlig risikovekt for utlån til næringseiendom på 35 prosent. Det er på nivå med eller under gjennomsnittlig risikovekt i de norske IRB-bankene, men høyere enn i enkelte utenlandske banker. Sårbarheten knyttet til høye priser på næringseiendom har økt. Tap på lån til næringseiendom har vært lave i normale tider, men høye i krisetider både i Norge og andre land. Siden slike tilbakeslag inntreffer sjelden, er det fare for at banker undervurderer risikoen. Finanstilsynet krever at bankenes modeller bygger på erfaringer fra bankkrisen og at bankene tar høyde for usikkerhet i datagrunnlaget. Analyser i rapporten Finansiell stabilitet 2018 tilsier at IRB-banker bør tillegge tapserfaringer fra kriser betydelig vekt når de beregner risikovekter på næringseiendomslån. Norges Bank støtter på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef                                                               

                                                     Torbjørn Hægeland                                                                                                                                     Direktør

[1] Se Kragh-Sørensen (2012): ”Optimal kapitaldekning for norske banker” Staff memo, 29/2012. Norges Bank.

[2] Se Baselkomiteen (2019): “The costs and benefits of bank capital – a review of the literature” Working Paper 37. Basel Committee on Banking Supervision.