Norges Bank viser til høringsbrev av 8. september 2016 der Finansdepartementet ber om merknader til Finanstilsynets forslag om å videreføre og stramme inn dagens forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig.

Gjelden i norske husholdninger har fortsatt å vokse raskere enn husholdningenes inntekter etter finanskrisen. Fra våren 2008 og fram til i dag har boligprisene målt i forhold til disponibel inntekt per innbygger, steget 15 prosent. Det siste halvåret har veksten i boligprisene tatt seg markert opp, særlig i Østlandsområdet. Lave utlånsrenter har bidratt til at veksten i boligprisene har tiltatt og til at gjelden har fortsatt å stige raskere enn husholdningenes inntekter.

Boligpriser og kreditt påvirker hverandre gjensidig. Høy boligprisvekst kan føre til økt gjeldsopptak i husholdningene. Husholdningene har samlet sett en betydelig egenkapital, men den domineres av boligformue. Et fall i boligprisene kan bli spesielt tyngende for husholdninger som har mye gjeld, og kan bidra til at mange må stramme inn på forbruket. Det kan forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet. Tilbakeslag som kommer i kjølvannet av perioder med rask gjeldsoppbygging, er gjerne dypere og mer langvarige enn andre nedgangsperioder. 

Boligbyggingen har tatt seg opp de siste årene, men tilveksten av boliger har i lange perioder ikke holdt tritt med befolkningsveksten. Myndighetene har iverksatt enkelte tiltak som gjør det enklere å bygge boliger, og skatteleggingen av bolig er blitt noe skjerpet.

Kapitalkravene for norske banker er blitt trappet kraftig opp de siste årene. Generelle kapitalkrav er hevet, den motsykliske kapitalbufferen er skrudd på, og bankene er pålagt høyere risikovekter for boliglån. Det har gjort bankene mer robuste mot fremtidige utlånstap. Høyere kapitalkrav kan bidra til å dempe veksten i kreditt og boligpriser hvis bankene øker sine marginer for å bygge kapital. Bankene kan imidlertid også i noen grad tilpasse seg høyere kapitalkrav ved å stramme inn på utlån til foretak.

Krav til bankenes utlånspraksis virker direkte på gjeldsopptaket i husholdningene og kan gjøre sårbare husholdninger mer robuste. Slike krav søker å motvirke at hver enkelt låntaker og bank ikke fullt ut tar hensyn til hvordan økonomien gradvis blir mer sårbar etterhvert som gjeldsbelastningen til husholdningene øker. Samtidig kan slike reguleringer svekke bankenes motiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller og begrense noen lån som er forbundet med lav risiko. Regulering av kredittmarkedene må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Reguleringen bør i tillegg ta hensyn til at aktørene kan søke å omgå kravene. Ny risiko kan oppstå dersom kreditt ytes gjennom nye og uregulerte kanaler.

Effekter av gjeldende forskrift og mulige virkninger av Finanstilsynets nye forslag

Den tiltakende veksten i boligprisene og den fortsatte økningen i husholdningenes gjeldsbelastning kan tyde på at forskriften så langt har hatt begrenset virkning på utviklingen i boligpriser og samlet kreditt. Det er likevel tegn til noe mer restriktiv utlånspraksis fra bankene og noe nedgang i låneopptak med særlig høy belåningsgrad. Norges Bank redegjorde for utviklingen i boligpriser, kreditt og bankenes kredittpraksis i brev til Finanstilsynet 17. august 2016 i forbindelse med Finanstilsynets vurdering av forskriften om krav til nye lån med pant i bolig.[1]

I høringsnotatet foreslår Finanstilsynet å videreføre og stramme inn forskriften:

• Kravet om maksimal belåningsgrad på 85 prosent av boligens verdi etter fradrag for eventuell tilleggssikkerhet i annen fast eiendom opprettholdes.
• Maksimal belåningsgrad for rammelån reduseres fra 70 til 60 prosent.
• Krav til avdragsbetaling ved belåningsgrad over 60 prosent, en innskjerping fra dagens grense som er 70 prosent.
• Testen av låntakers gjeldsbetjeningsevne mot en renteøkning på 5 prosentenheter skal suppleres med et krav om at samlet gjeld ikke kan overstige 5 ganger brutto inntekt, et såkalt «loan-to-income»-krav (LTI).
• Bankenes adgang til å fravike kravene til betjeningsevne, belånings­grad og avdragsbetaling i forskriften fjernes, alternativt settes til maksimalt 4 prosent av nye lån (i beløp) innenfor et kvartal. I dag er denne fleksibilitetskvoten eller «fartsgrensen» satt til 10 prosent av nye lån.

Finanstilsynet har også vurdert muligheten for bruk av regionale krav, men finner at slike krav ikke er hensiktsmessige.

Norges Bank har analysert virkningen av krav til utlånspraksis og det nye forskriftsforslaget med utgangspunkt i data for husholdningenes inntekter, gjeld og boligformue basert på ligningstall og tall fra eiendomsregisteret Ambita for perioden 2009-2014.[2]

En øvre grense for belåningsgrad ble innført gjennom retningslinjer i 2010 og strammet inn i 2011. Analysene viser at endringene i retningslinjene har hatt en viss effekt på belåningsgraden til unge førstegangskjøpere. Samtidig viser tallmaterialet at en betydelig andel av førstegangskjøpere hadde en belåningsgrad som var høyere enn den øvre grensen både før og etter endringer i retningslinjene. Det kan ha sammenheng med at 2/3 av lånene som bryter kravet til belåningsgrad, benytter tilleggsikkerhet.[3]

Analyser av sannsynligheten for at yngre personer kjøper sin første bolig, tyder på at innføringen og innstrammingen av retningslinjene ikke har hatt vesentlige effekter på denne gruppens mulighet til å kjøpe egen bolig.

Ligningstallene for husholdningenes inntekter, gjeld og boligformue for 2014 kan gi informasjon om hvor stor andel av gjeldsopptaket som ville blitt påvirket av kravene i forskriftsforslaget dersom disse hadde vært gjeldende i 2014. Tallmaterialet tyder på at kravet til belåningsgrad er det enkeltkravet som har størst betydning for låneopptaket. Analysene tyder på at gjeldsveksten i 2014 ville blitt betydelig redusert dersom låneopptaket ble begrenset slik at de samlede kravene ble oppfylt strengt.[4] Resultatet er om lag det samme som i tilsvarende analyse på ligningstall for 2013, jf. høringsbrev 4. mai 2015.[5]

Det er et betydelig overlapp mellom kravet om å tåle 5 prosentenheter renteøkning og et krav til maksimal gjeld på 5 ganger brutto inntekt, men kravene virker likevel forskjellig på ulike inntektsgrupper. For høyere inntekter vil et LTI-krav være mer begrensende. For en husholdning med to barn og samlet inntekt på ca. 750 000 kroner innebærer de to kravene det samme maksimale gjeldsopptaket.[6] I 2014 ville kravet om å tåle 5 prosentenheter renteøkning ha begrenset flere av husholdningene som tok opp gjeld, enn det foreslåtte LTI-kravet. Ifølge Finanstilsynets høringsnotat og boliglånsundersøkelse var det i august 2015 flere nye lån som ville brutt LTI-kravet enn kravet om å tåle 5 prosentenheter renteøkning.

Finanstilsynets beregninger viser at 6,7 prosent av nye lån var i brudd med de samlede kravene i dagens forskrift i 2. kvartal 2016, men andelen varierer en del mellom bankene. Forskriften fastsetter i dag en fleksibilitetskvote på 10 prosent av nye lån som kan tillates å bryte ett eller flere av forskriftens krav. Flere banker har oppgitt at de prioriterer førstegangskjøpere i fleksibilitetskvoten.

Norges Banks vurdering

Norges Bank ga støtte til Finanstilsynets retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for utlån til boligformål i 2010 og 2011 og støttet i 2015 innføringen av en forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. I sitt høringssvar fra mai 2015 la Norges Bank vekt på at hensynet til effektive kredittmarkeder talte for å gi bankene fleksibilitet, for eksempel ved å tillate bankene å yte en viss andel lån utover kravene i en forskrift. Norges Bank foreslo at andelen lån med høyere belåningsgrad enn 85 prosent kunne begrenses til 5-10 prosent.

Norges Bank støtter forslaget om å videreføre forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Norges Bank mener at krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak.

Norges Bank mener det er vesentlig at husholdninger har tilstrekkelig egenkapital for å møte et boligprisfall. Finanstilsynet foreslår ingen endringer i kravet til maksimal belåningsgrad for nedbetalingslån, men foreslår å stramme inn maksimal belåningsgrad for rammelån og avdragsfrie lån fra 70 prosent til 60 prosent. Det kan bidra til at husholdningene har tilstrekkelig egenkapital til å møte et boligprisfall og kan ha en dempende effekt på veksten i samlet kreditt. På den annen side innebærer et skjerpet krav til avdragsbetaling noe større restriksjoner på allokeringen av husholdningenes sparing. Norges Bank støtter Finanstilsynets forslag om å stramme inn belåningsgraden for rammelån og avdragsfrie lån.

Finanstilsynet peker på at et supplerende krav om maksimal gjeld i forhold til inntekt (LTI) vil kunne gi en ekstra trygghet for at bankenes vurdering av betjeningsevne ikke strekkes for langt. Dagens krav om å tåle 5 prosentenheter renteøkning begrenser i hovedsak gjeldsopptaket i husholdninger med lave inntekter. Et LTI-krav vil i større grad begrense de med midlere og høyere inntekter. Et LTI-krav vil også kunne berøre de som investerer i boligmarkedet i større skala. På den annen side vil innføring av et LTI-krav gjøre reguleringen av utlånspraksis mer kompleks. Etter en samlet vurdering mener Norges Bank likevel at LTI-kravet kan være et hensiktsmessig supplement til kravet til gjeldsbetjeningsevne. Ett av medlemmene i Norges Banks hovedstyre støtter ikke denne vurderingen.

Norges Bank mener bankene bør ha rom for skjønn i praktiseringen av forskriften. I sitt høringsbrev 4. mai 2015 anbefalte Norges Bank å innføre en fleksibilitetskvote eller «fartsgrense» på 5-10 prosent. I sitt brev til Finanstilsynet 17. august 2016 pekte Norges Bank på at «en fartsgrense i nedre del av intervallet som Norges Banks skisserte i sitt høringsbrev vil kunne ha en viss dempende effekt på gjeldsopptaket». Det ble lagt vekt på at en slik tilpasning fortsatt vil gi bankene fleksibilitet, samtidig som bankene pålegges å innskrenke andelen særlig utsatte lån noe mer enn i dag. Samtidig ble det presisert at å sette fartsgrensen til null ville kunne ha utilsiktede virkninger på effektivitet og fordeling.  En for streng fartsgrense kan også øke insentivene til å omgå reguleringen på annen måte. Norges Bank presiserte videre i brevet 17. august at «en eventuell justering av fartsgrensen må sees i lys av øvrige krav i forskriften». Innføring av LTI-krav og ytterligere begrensninger i muligheten for avdragsfrihet vil bidra til en viss innstramming av de samlede kravene. Norges Bank mener likevel at fartsgrensen kan reduseres til nedre del av intervallet 5-10 prosent av samlet utlånsvolum.

Samlet sett vil de foreslåtte innstrammingene trolig ha en viss dempende effekt på det samlede gjeldsopptaket.   

 Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Direktør

Vedlegg: Analyser av krav til utlånspraksis

Kopi: Finanstilsynet

Fotnoter