Norges Bank har fått i oppdrag å utarbeide et beslutningsgrunnlag og gi Finansdepartementet råd om nivået på den motsykliske kapitalbufferen til bankene.¹ Beslutningsgrunnlaget vil bli offentliggjort i Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet 4/13. I arbeidet har Norges Bank og Finanstilsynet utvekslet vurderinger.

Norges Bank har som utgangspunkt for sin vurdering at bankene bør bygge opp og holde en motsyklisk kapitalbuffer når finansielle ubalanser bygger seg opp eller har bygd seg opp. Kravet til motsyklisk kapitalbuffer vil bli vurdert i lys av øvrige krav til bankene. Ved tilbakeslag i økonomien og store tap i bankene skal bufferen kunne tæres på for å motvirke at en strammere utlånspraksis forsterker nedgangen.

Ifølge forskriften skal beslutningsgrunnlaget «(...) inneholde oversikt over forholdet mellom kreditt og BNP og hvordan dette avviker fra den langsiktige trenden, samt andre indikatorer, og Norges Banks vurdering av systemrisiko som bygges opp eller er bygget opp over tid.»

Fra midten av 1990-tallet til 2008 vokste den samlede kreditten til husholdninger og foretak i fastlandsøkonomien markert raskere enn den økonomiske aktiviteten. Kreditt som stiger raskere enn verdiskapingen i økonomien, kan gi signaler om oppbygging av ubalanser. Siden finanskrisen har kredittveksten kommet noe ned og er mer på linje med veksten i fastlandsøkonomien. Samlet kreditt som andel av BNP er likevel på et historisk høyt nivå.

Norske foretak er samlet sett høyt belånte. Svekket inntjening i foretakene vil kunne gi økte tap i bankene og forsterke et tilbakeslag i økonomien. Husholdningenes gjeld vokser fortsatt raskere enn inntektene, og for mange husholdninger vil det kunne bli krevende å betjene gjelden ved bortfall av inntekt eller økte lånerenter.

Av andre indikatorer for systemrisiko har Norges Bank festet seg ved utviklingen i bolig- og næringseiendomspriser og hvor stor andel av sin finansiering bankene henter i finansmarkedet. Disse har historisk steget i forkant av perioder med finansiell ustabilitet.

Etter et kortvarig fall under finanskrisen har boligprisene de siste årene igjen steget markert, også i forhold til husholdningenes disponible inntekter. Vekselvirkninger mellom husholdningenes kreditt og boligpriser kan bidra til oppbygging av ubalanser. Boligprisveksten avtok sist vinter, og siden sommeren har prisene falt. Lavere boligprisvekst vil etter hvert kunne bidra til lavere gjeldsvekst i husholdningene.

Næringseiendom er den enkeltnæringen norske banker har mest utlån til. Det er stor variasjon i prisutviklingen i ulike segmenter og regioner, men vekst i prisene innen enkelte kontorsegmenter over flere år har trolig bidratt til å gjøre bankene mer sårbare ved et tilbakeslag i økonomien.

En økende andel markedsfinansiering i bankene kan forsterke en oppgang i gjeld og formuespriser. Lavere utlånsvekst har bidratt til at markedsfinansieringsandelen, som lenge var stigende, nå har stabilisert seg. Det kan tilsi at bankene ikke lenger øker sin risiko på samme måte som i årene før finanskrisen.

Indikatorene er på historisk høye nivåer. De er også høyere enn beregnede langsiktige trender. Det tyder på at finansielle ubalanser som kan forsterke eller utløse et tilbakeslag i økonomien, har bygget seg opp. Norges Banks vurdering er at bankene derfor nå bør holde en motsyklisk kapitalbuffer. Det vil gjøre dem mer robuste overfor fremtidige utlånstap.

Ifølge forskriften skal Norges Bank ta hensyn til råd fra Det europeiske risikorådet (ESRB). Risikorådet arbeider for tiden med å utvikle retningslinjer for hvordan bufferkravet skal fastsettes, og Norges Bank deltar i arbeidet. Baselkomiteen foreslo i 2010 en mekanisk regel for beregning av en referanseverdi for den motsykliske bufferen med utgangspunkt i forholdet mellom kreditt og BNP. Anvendt på norske data gir denne regelen en referanseverdi for bufferen på ¼ prosent ved utgangen av andre kvartal i år. Det er stor usikkerhet knyttet til beregningen av den langsiktige trenden i forholdet mellom kreditt og BNP. En alternativ beregningsmetode, som erfaringsmessig gir en mer robust ledende indikator for kriser, gir en referanseverdi på 1¾ prosent.

Norges Bank legger vekt på at mange regulatoriske endringer gjennomføres samtidig. Nivået på bufferen må vurderes i lys av de øvrige kapitalkravene. Utviklingen den siste tiden tyder på at ubalansene nå ikke bygger seg videre opp. Bankenes tilpasning til skjerpede kapitalkrav, herunder forventninger om en motsyklisk kapitalbuffer, kan ha bidratt til det. Det siste året har veksten i norsk økonomi avtatt noe. Usikkerhet om hvordan bankenes tilpasning til de samlede kravene vil påvirke den videre utviklingen i norsk økonomi taler for at kapitalkravene ikke økes for raskt.

Norges Bank tilrår at kravet til den motsykliske kapitalbufferen settes til 1 prosent fra 1. januar 2015. Er det tegn til at finansielle ubalanser bygger seg videre opp, vil det bli aktuelt å gi råd om at bufferkravet økes. Hensynet til robusthet tilsier at kapitalbufferen ikke uten videre trappes ned, selv om det skulle være tegn til at finansielle ubalanser avtar. Et eventuelt fremtidig råd om å redusere bufferen vil bygge på en vurdering av markedsuro, utsikter til tap i bankene og risiko for et kredittdrevet tilbakeslag i norsk økonomi.

Norges Bank tilrår at det norske bufferkravet også omfatter den delen av bankenes virksomhet som drives i andre land. Unntaket er dersom landets myndigheter har fastsatt et eget bufferkrav. Da bør dette kravet gjelde for eksponeringer i det aktuelle landet.

Med hilsen

Øystein Olsen

Amund Holmsen

Fotnoter

¹ Forskrift om motsyklisk kapitalbuffer, fastsatt ved kgl.res. 4. oktober 2013