Vi viser til departementets brev av 18. desember 2012 der det bes om Norges Banks vurdering av OMF-regelverket og om kredittforetak med begrenset bankkonsesjon kan få låneadgang i Norges Bank.

1. Vurdering av OMF-regelverket

Samlet utestående volum av OMF er i dag vel 830 milliarder kroner hvorav om lag 550 milliarder i norske kroner. Omfanget av slike lån har økt raskt etter at regelverket for OMF kom på plass i 2007. Tilgangen på sikrede obligasjoner, i første rekke med fortrinnsrett (pant) i boliglån, har gitt bedre muligheter for diversifisering både for investorer og låntakere. Bankene har fått tilgang til nye finansieringskilder som har gitt lavere finansieringskostnader for boliglån, men det er store forskjeller mellom bankene i hvor stor andel av sin utlånsmasse de har utnyttet til å utstede OMF. Gjennom bytteordningen bidro OMF til å sikre bankene langsiktig finansiering under og etter finanskrisen i 2008 da usikret markedsfinansiering var vanskelig tilgjengelig. Gjennom felleseide kredittforetak har OMF også gitt mindre banker tilgang til obligasjonsfinansiering både i kroner og valuta. OMF-markedet har i tillegg gitt grunnlag for nye referanserenter i det norske markedet og skapt likvide verdipapirer som vil kunne inngå i bankenes oppfyllelse av de nye likviditetskravene. Fremover vil OMF, på grunn av den lave kredittrisikoen, kunne bli viktig for pensjonsinnretningers tilpasning til Solvens 2-regelverket.

1.2 Utfordringer

Den internasjonale finanskrisen i 2008 førte til sterk vekst i sikret finansiering av bankene i mange land, både i form av OMF og lån fra sentralbanker. Selv om sentralbankfinansieringen vil bli trappet ned, er det grunn til å tro at utviklingen mot mer pantsetting vil fortsette så lenge det bidrar til lavere samlede finansieringskostnader. Samtidig vil innføring av krav om bruk av sentral motpart i handel og oppgjør med finansielle instrumenter øke bankenes behov for pantbare aktiva framover. Omfattende pantsetting av aktiva svekker posisjonen til usikrede kreditorer i en krise og reduserer potensialet for å bruke sikret finansiering, enten fra sentralbanker eller andre, i situasjoner med likviditetsproblemer.

OMF har redusert samlede finansieringskostnader for bankkonsernene. Fallet burde i en viss utstrekning blitt dempet gjennom dyrere usikret finansiering etter hvert som en større del av bankenes eiendeler ble forbeholdt OMF-kreditorene, men enkelte forhold begrenser denne virkningen. For kreditorene kan en forventet statlig garanti for systemviktige banker bety at de ikke søker kompensasjon når en større del av aktivaene blir pantsatt. Likviditetsrisikoen i bankkonsernet vil øke fordi omfanget av pantbare objekter er redusert, men markedsaktørene kan anta at sentralbanker og andre myndigheter bærer denne økte risikoen. Heller ikke premiene til Bankenes sikringsfond gjenspeiler at risikoen for utbetalinger til bankene øker med pantsettingen.

1.3 Mulige tiltak for å styrke robustheten

Uheldige tilpasninger som følge av implisitte garantier i finanssektoren bør i første rekke begrenses ved å redusere de implisitte garantiene. Et nytt internasjonalt kriseløsningssystem for å avvikle banker som er kommet i problemer, hvor også usikrede kreditorer til finansinstitusjoner blir stilt overfor en reell tapsrisiko, vil være viktig. Krav om mer tapsbærende kapital i finansinstitusjonene vil redusere uheldige tilpasninger til implisitte garantier. Det er likevel usikkerhet både om tidspunkter for innføring av disse tiltakene og om hvilken effekt de vil ha.

EU-kommisjonen foreslår å innføre nedskriving av gjeld eller konvertering av gjeld til aksjekapital uten å likvidere en bank («bail-in») som et nytt virkemiddel for kriseløsing. Nytten av dette forutsetter at det er en viss mengde gjeld som ikke er sikret med pant. EU-kommisjonen foreslår derfor at det stilles krav om en viss størrelse på gjelden som ikke er sikret. En eventuell begrensning på pantsettingen av lån til bolig og næringseiendom bør ses i sammenheng med forslaget fra EU-kommisjonen.

Insentivene til å pantsette stadig mer aktiva kan også begrenses ved å stille bankene overfor de reelle kostnadene ved dette. Den økte pantsettingen har økt risikoen til Bankenes sikringsfond. For å gjøre premiene bankene betaler til sikringsfondet mer risikobasert, bør det vurderes å la graden av pantsetting av lån til bolig og næringseiendom for bankkonsernet inngå i premien.

Det er i dag lite offentlig tilgjengelig informasjon om omfanget av pantsetting i et bankkonsern. Bankenes kreditorer trenger mer informasjon for å kunne vurdere risikoen i sine fordringer på bankene. Det ville være en fordel om bankene offentliggjør mer informasjon om pantsetting av sine aktiva. Det er også viktig at tilsynsmyndigheten nøye overvåker utviklingen i pantsettingen i finansinstitusjonene som foreslått av det Europeiske makrotilsynsorganet ESRB [1].

Norges Bank slutter seg til Finanstilsynets og Finansdepartementets syn på at det bør vurderes begrensninger i adgangen til å finansiere lån til bolig og næringseiendom med OMF. Det kan dels bidra til å sikre diversifisert finansiering av bankene og dels til bedre krisehåndtering og dermed styrke utsiktene for finansiell stabilitet. Norges Bank viser samtidig til at flere nye reguleringer er på vei for å redusere risikoen i banksektoren. Eventuelle tiltak for å begrense bankenes adgang til å pantsette sine eiendeler må ses i lys av øvrige krav til bankene.

2. Låneadgang i Norges Bank for OMF-foretak

2.1 Ordinær låneadgang

Finansdepartementet mener at tiltak som kan redusere de økonomiske båndene mellom eierbank og kredittforetak, bør vurderes. Departementet har derfor bedt Finanstilsynet vurdere om kredittforetak som utsteder OMF, bør kunne få en begrenset bankkonsesjon (tillatelse for å yte lån, men ikke ta i mot innskudd fra allmennheten) for å redusere behovet for garantier og trekkfasiliteter fra eierbanken til kredittforetaket. Norges Bank er bedt om å vurdere om kredittforetak som eventuelt måtte få en begrenset bankkonsesjon, kan få lån i sentralbanken, jf. sentralbanklovens § 19 [2].

Norges Banks ordinære låne- og innskuddsordninger er instrumenter i likviditetsstyringen. Ved å tilby bankene lån og innskudd kan Norges Bank styre nivået på bankenes samlede innskudd i sentralbanken. Formålet er å gi styringsrenten gjennomslag i de kortsiktige pengemarkedsrentene. Gjennom dagen kan bankene låne reserver ubegrenset og rentefritt mot sikkerhet (D-lån gjennom dagen). Det smører betalingsoppgjørene mellom bankene. Bankene omfordeler likviditet seg i mellom for å unngå å få underskudd av reserver når Norges Banks oppgjørssystem stenger. Underskudd av reserver på slutten av dagen vil automatisk bli til et D-lån over natten med en rente som er høyere enn styringsrenten.

Det er bankenes særlige rolle i betalingsformidlingen som er bakgrunnen for at de er Norges Banks motparter i likviditetsstyringen. Betalingsformidlingen styres i stor grad av bankenes kunder og kan føre til store svingninger i bankenes likviditet. Det gir bankene behov for å styre sin likviditet løpende. Et annet særtrekk ved banker er at de mottar innskudd fra allmennheten, og uforutsigbare bevegelser i innskuddene er ytterligere en grunn til at bankene er aktive i omfordelingen av likviditet.

Et OMF-foretak med begrenset bankkonsesjon vil verken motta innskudd eller gjennomføre betalinger på vegne av publikum. Om det ble gitt låneadgang for OMF-foretakene, ville de derfor trolig i liten grad delta i omfordelingen av likviditet i pengemarkedet. I et notat fra Finans Norge (FNO) 3. desember 2012 om «Oppfølging av status OMF-markedet høsten 2012» heter det om behovet for låneadgang i Norges Bank at: «Dette (dvs låneadgang) betyr ikke noe i det daglige, idet kredittforetakene har god likviditetsstyring. Problemet er sikkerhet for refinansiering hvis obligasjonsmarkedet skulle bryte sammen igjen, slik det skjedde høsten 2008.» Denne vurderingen bekreftes av erfaringene fra Danmark. Danske kredittforetak har hatt låneadgang i Nationalbanken siden 1999, men har i liten grad bidratt til omfordelingen av likviditet i pengemarkedet.

Likviditetsrisikoen i OMF-foretakene er særlig knyttet til refinansieringen av OMF. Foretakene kan redusere denne risikoen blant annet ved å ha små avvik mellom inn- og utbetalinger, ha lengre løpetid på sin finansiering (OMF), eller ved å øke beholdningen av likvide eiendeler. Flere har likviditetsgaranti fra eierbankene. Dette er viktig for at kredittforetaket skal oppnå god kredittvurdering. FNO skriver i notat 27. september 2012 at formålet med en eventuell låneadgang i Norges Bank er tilgang til sentralbanklikviditet i en krisesituasjon der markedene svikter. Det er grunn til å understreke at Norges Banks likviditetsfasiliteter ikke har som formål å begrense likviditetsrisikoen eller fungere som finansieringskilde for et enkeltforetak, men er instrumenter som er utformet for å gjennomføre pengepolitikken og betalingsoppgjøret.

Ut fra dette konkluderer vi med at OMF-foretakene ikke bør gis generell låneadgang i Norges Bank. En tildeling av en begrenset bankkonsesjon synes ikke relevant i denne sammenheng. For øvrig vil en slik konstruksjon rettslig sett ikke være tilstrekkelig til at sentralbankloven § 19 kommer til anvendelse, siden låneadgang er uttrykkelig begrenset til forretnings- og sparebanker.

2.2 Ekstraordinær likviditetstilførsel

Norges Banks muligheter til å yte likviditetsstøtte til finansinstitusjoner i ekstraordinære tilfeller begrenses ikke av om institusjonen har ordinær låneadgang. Norges Bank kan yte lån eller annen type kreditt til andre foretak i finansiell sektor enn banker, jf. sentralbankloven§22. OMF-foretak er omfattet av denne lovhjemmelen. Norges Banks hovedstyre vedtok i 2004 nærmere retningslinjer for slik ekstraordinær likviditetsstøtte der det heter at slik støtte kun skal gis dersom Norges Bank anser at den finansielle stabiliteten er truet uten slik støtte.[3] Det er verken mulig eller ønskelig å forhåndsdefinere situasjoner der den finansielle stabiliteten er truet. Sentralbankloven § 22 har tidligere vært benyttet til å gi S-lån til andre enn banker. Det ble for eksempel gitt S-lån til Realkreditt (kredittforetak) i april 1991 (før de nye retningslinjene) og til Bankenes sikringsfond i oktober 2008.

Med hilsen

Øystein Olsen

Amund Holmsen

Kopi: Finanstilsynet

Fotnoter

[1] RECOMMENDATION OF THE EUROPEAN SYSTEMIC RISK BOARD of 20 December 2012 on funding of credit institutions (ESRB/2012/2), http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2012/ESRB_2011_2.en.pdf?5e80674581780b58821fcbbc2104cc04

[2] § 19 sier at Norges Bank kan yte likviditetslån, gjøre innskudd og gi annen kreditt til forretnings- og sparebanker.

[3] Rapport om Finansiell stabilitet nr. 2, 2004, side (36-37)