1. Innledning
Finanskrisen internasjonalt avdekket store mangler i evnen til å håndtere og løse bankkriser. Storbritannia og USA har etter krisen gjennomført betydelige endringer i sine systemer for løsning av bankkriser. Baselkomiteen og Financial Stability Board (FSB) arbeider med å utvikle internasjonale anbefalinger, og EU har varslet at de forbereder ny regulering i samsvar med dette. I Norge har Finansdepartementet bedt Banklovkommisjonen vurdere endringer i Banksikringsloven fra 1996, der mange av myndighetenes tiltak for å løse bankkriser er hjemlet. Dette notatet drøfter det norske kriseløsningssystemet i forhold til det som nå avtegner seg som beste praksis internasjonalt og foreslår endringer som kan forbedre systemet.

Kriser i finansiell sektor, særlig i store banker, blir ofte løst ved at myndighetene sikrer videre drift fordi det er store samfunnsverdier på spill og det ofte er knapp tid til å finne andre løsninger. En slik løsning begrenser tapene for eiere, ledelse og kreditorer. Dersom interessentene legger til grunn at banken vil bli ”reddet” av myndighetene når det oppstår problemer, vil det føre til at de tar for stor risiko. Slik adferdsrisiko er til stede i alle forsikringsordninger.

Et godt kriseløsningssystem skal kunne håndtere kriser også i de største og mest kompliserte institusjonene på en slik måte at de som har bidratt til risikotakingen, må bære eventuelle tap. Et slikt system vil trolig føre til større forsiktighet fra eiere og ledelse. Bankenes kreditorer vil ventelig også overvåke bankenes risikotaking bedre og prise deres finansiering slik at prisen i større grad gjenspeiler den risikoen bankene tar og i mindre grad sannsynligheten for at de vil bli ”reddet” av myndighetene. Dette vil redusere faren for overdreven gjeldsvekst og bobler i formuesmarkeder og minske sannsynligheten for kriser.

I kapittel 2 i dette notatet diskuterer vi nærmere målene for et kriseløsningssystem og i kapittel 3 ser vi på hvilke virkemidler myndighetene trenger for å nå målene. I kapittel 4 drøfter vi kort hvordan myndighetene skal organisere arbeidet med å løse kriser og i kapittel 5 beskriver vi EUs arbeid med kriseløsningssystemer. I kapittel 6 oppsummerer vi.

2. Mål for et godt kriseløsningssystem
Et godt kriseløsningssystem skal bidra til å fremme finansiell stabilitet på kort og på lang sikt. I praksis betyr det å kunne avvikle store og små institusjoner på en ryddig og effektiv måte slik at:

1. Sentrale banktjenester skal kunne videreføres uavbrutt og garanterte innskudd skal utbetales svært raskt ved avvikling av banken
2. Alle ikke-garanterte kreditorer skal ha en reell risiko for tap, selv om banken drives videre
3. Offentlige utgifter knyttet til løsningen skal være minst mulig

Punkt 1 vil som et minimum innebære at innskytere har tilgang til sine innskuddsmidler og at kundene kan gjennomføre betalinger. Vi kan også se på betjening av avtalte kredittlinjer og utbetaling i henhold til inngåtte låneavtaler som sentrale banktjenester.

Innskuddssikring er et virkemiddel som kan hindre panikk blant småsparere. Det ville være urimelig og uhensiktsmessig om småsparerne selv skulle overvåke banker og plassere sine innskudd i henhold til den risikoen de finner.

Da innskuddssikringen ble innført, var det først og fremst som en beskyttelse av folks sparemidler. Etter hvert har bankinnskuddene fått økt betydning også som betalingsmidler. Mange forbrukere er i dag avhengige av kontinuerlig tilgang til sine bankinnskudd for å kunne utføre kritiske betalinger. Fravær av slik tilgang kan derfor utløse panikk selv om midlene er dekket av innskuddssikring. En kan få ryktedrevne uttak - for eksempel via nettbank - i forkant av en offentlig administrasjon. Det kan bidra til å forsterke problemene. Myndighetene bør derfor ha mulighet for å kunne sikre kontinuerlig tilgang til kritiske banktjenester som et ledd i enhver kriseløsning.

I tilfelle avvikling av banken må det foreligge rutiner for rask utbetaling av de garanterte innskuddene. Hensikten er å unngå panikk blant innskytere. Hvis slike rutiner ikke er på plass, vil det kunne bli et meget sterkt press på offentlige myndigheter til å videreføre driften og begrense tapene for interessentene. Kan de sentrale tjenestene bli videreført eller garanterte innskudd betalt ut raskt samtidig som aksjonærer og øvrige kreditorer tar de tapene som er oppstått, blir presset på bruk av offentlige midler mindre.

Forslag: Et nytt norsk kriseløsningssystem bør ha et klart mål. Målet kan være at systemet skal kunne håndtere kriser også i de største og mest kompliserte institusjonene på en måte som sikrer at særlig viktige banktjenester opprettholdes samtidig som eiere, ledelse og alle ikke-garanterte kreditorer har en reell tapsrisiko uten bruk av offentlige midler.

3. Hvilke virkemidler trenger krisehåndteringsmyndigheten?
Noen aktuelle virkemidler er listet opp i tabell 1.

Tabell 1: Virkemidler i et godt kriseløsningssystem

	Virkemidler	Virkning
1	Krav om at bankene etablerer testament	a) Banken må planlegge egne tiltak for å overleve kriser b) Banken må legge til rette for bruk av myndighetenes virkemidler i en eventuell krise, herunder etablere en plan for egen avvikling
2	Terskelverdier for tidlig intervensjon fra myndighetene	Gi bedre tid til å forberede løsning og kan begrense tap av verdier
3	Myndighet til å splitte opp banken	Gjøre det enklere å selge og/eller å opprette brobank
4	Brobank	Videreføre sentrale banktjenester og sikre verdier i påvente av salg eller refinansiering
5	Intern oppkapitalisering   - tvungen ”debt for equity swap”	Motvirke adferdsrisiko og redusere offentlige utgifter
6	Rask utbetaling av garanterte innskudd	Hindre panikk og sikre publikum betalingsmidler
7	Nasjonalisering	En siste utvei hvis avvikling ikke er hensiktsmessig
8	Avvikling	Tapsrisiko også for ikke-garanterte kreditorer

3.1 Testament – beredskaps- og kriseplaner
Med testament menes at bankene skal utarbeide beredskapsplaner for å redusere sannsynligheten for å måtte bruke kriseløsningssystemet samt kriseplaner for å forberede bruken av kriseløsningssystemet.  (2)

Beredskapsplanen skal inneholde tiltak banken selv kan iverksette dersom den får problemer. Det kan være en plan for å hente inn kapital, for eksempel ved at konvertible obligasjoner skal gjøres om til egenkapital dersom egenkapitalandelen blir lavere enn et nivå som er definert på forhånd. Beredskapsplanen kan også inneholde planer for oppsplitting og salg av virksomheter eller selskaper.

Kriseplanen skal vise hvordan en krise kan håndteres, og i siste instans hvordan virksomheten skal kunne avvikles uten at avviklingen påfører samfunnet stor belastning i form av finansiell ustabilitet eller betydelige offentlige utgifter. Et viktig element i en slik plan vil være en fullstendig oversikt over banken, dens organisatoriske og dens forretningsmessige oppbygging. Kriseplanen må identifisere hvilke deler av virksomheten som kan selges, hvorledes slike prosesser kan gjøres på kort tid etc. Myndighetene skal godkjenne både beredskapsplanen og kriseplanen, og de må kunne stille krav til organisering av virksomheten på forhånd dersom de ikke finner planene tilfredsstillende.

Krav om testament bør i utgangspunktet omfatte alle banker. Det er særlig viktig at det stilles krav om testament for de største bankene, som har mest uoversiktlig struktur, er grensekryssende og hvor virksomheten ofte er tett sammenknyttet med andre finansinstitusjoner. De mindre bankene har en relativt ukomplisert struktur og er mindre sammenvevd med øvrige banker. Det vil være små kostnader forbundet med å utarbeide testament for slike banker.

Forslag: Alle norske banker bør pålegges å utarbeide et testament. 

3.2 Terskelverdier for tidlige inngrep i problembanker
Muligheten for en god og ryddig kriseløsning styrkes dersom krisehåndteringsmyndighetene griper inn tidlig. Et tidlig inngrep kan sikres ved å pålegge myndighetene å reagere dersom bestemte terskelverdier blir overskredet. Det bør etableres flere terskelverdier som utløser tiltak av stigende alvorlighet for banken. I USA er for eksempel krisehåndteringsmyndigheten pålagt å gripe inn med tiltak (”prompt corrective action”) allerede når kapitaldekningen faller under 10 prosent.  Tidlige inngrep kan begrense krisens omfang ved at banken blir pålagt å gjennomføre korrigerende tiltak. Samtidig får myndighetene bedre tid til å forberede en løsning dersom de korrigerende tiltakene ikke fører fram. Klart definerte og kjente terskelverdier og hvilke tiltak de utløser, kan også motvirke adferdsrisiko.

Muligheten til tidlige inngrep vil redusere sannsynligheten for krise og begrense kostnadene ved kriseløsningen. På den annen side er det et alvorlig steg å frata eierne råderett over deres eiendom. Erfaringene fra den siste krisen viste imidlertid at kostnadene ved en krise kan bli svært store og at nytten av å ha muligheten for tidlig intervensjon har økt. 

3.2.1  Myke eller harde terskelverdier
Terskelverdiene både for tidlige tiltak og for overtakelse av styringen med banken kan enten være tallfestede eller kvalitative (harde eller myke).

Fordelen med harde terskelverdier er at det blir vanskelig å utsette tiltak. I teoretisk litteratur om krisehåndtering er en opptatt av at myndighetene kan ha insentiver til å utsette kriseerklæringen i håp om at situasjonen vil bli bedre uten tiltak. Dette gjelder særlig dersom krisehåndteringsmyndigheten også har hatt ansvaret for det løpende tilsynet med krisebanken. Harde terskelverdier vil forhindre dette.

Myke terskelverdier gir på den annen side myndighetene mulighet til å foreta en mer fullstendig og nyansert vurdering av situasjonen. Det er ikke sikkert en kvantitativ terskelverdi vil fange opp alle sider ved en situasjon som er i rask forverring. Likviditetsproblemer vil for eksempel ikke bli fanget opp av harde terskelverdier knyttet til kapitaldekning. Krisehåndteringsmyndigheten kan dermed komme inn for sent. Erfaringen fra den siste krisen viser at det er viktig å etablere harde terskelverdier også knyttet til likviditetssituasjonen. Det vil være naturlig at de blir knyttet opp mot nye kvantitative likviditetskravene foreslått av Baselkomiteen for banktilsyn (Basel III). Problemet med at harde terskelverdier ikke alltid fanger opp helhetsbildet, blir mindre dersom myndighetene har flere terskelverdier som ivaretar ulike sider ved situasjonen. En naturlig løsning vil være en kombinasjon av myke og harde terskelverdier slik at det settes et gulv for når myndighetene må gripe inn, men at de kan gripe inn tidligere.   

3.2.2  Lovhjemler for å gripe inn tidlig overfor problembanker i Norge
Banksikringsloven inneholder både myke og harde terskelverdier. Ifølge lovens kapittel 3 må banken sende melding til Finanstilsynet dersom det er grunn til å frykte at (§ 3-1 første ledd):

1. det vil kunne oppstå svikt i institusjonens evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller,
2. institusjonen ikke vil kunne oppfylle minstekravene til ansvarlig kapital eller andre soliditets- og sikkerhetskrav fastsatt i lov eller forskrift,
3. det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten.

Når Finanstilsynet mottar en slik melding eller den på annen måte har grunn til å tro at vilkårene i § 3-1 er oppfylt, skal den sammen med problembanken kartlegge nødvendige tiltak og samtidig underrette Norges Bank.

Dersom ikke problembanken selv iverksetter nødvendige tiltak, kan Finanstilsynet etter § 3-2 annet ledd:

1. innkalle til generalforsamling
2. pålegge endringer i bankens styrende organer
3. fastsette andre tiltak som det anser nødvendig for videre forsvarlig drift
4. d)kreve nytt statusoppgjør

§ 3-2 annet ledd bokstav c gir i praksis Finanstilsynet vide rammer for å kreve at banken iverksetter tiltak, men Finanstilsynet er ikke pålagt å gjøre noe.

Kravet om nytt statusoppgjør (§ 3-2 annet ledd bokstav d) innfører harde terskelverdier for den videre håndteringen av situasjonen. Viser statusoppgjøret at en betydelig del av egenkapitalen og/eller at mer enn 25 prosent av aksjekapitalen er tapt, skal styret straks innkalle til generalforsamling. Den skal vurdere om det er grunnlag for videre drift, eventuelt vedta at virksomheten i sin helhet selges til en annen finansinstitusjon. Dersom Finanstilsynet ikke godkjenner planene for videre drift eller institusjonen ikke blir solgt, skal den avvikles. Viser det reviderte statusoppgjøret at bare 25 prosent eller mindre av aksjekapitalen er i behold kan Kongen, om ikke generalforsamlingen selv gjør det, beslutte nedskriving av aksjekapitalen i den utstrekning statusoppgjøret viser at kapitalen er tapt. Kongen kan også fastsette at aksjekapitalen skal forhøyes og hvem som skal kunne tegne de nye aksjene. Denne muligheten til å skrive ned aksjekapitalen mens banken fortsatt er i drift, ble innført under bankkrisen og var en viktig nyvinning. Banksikringsloven åpner også for at ansvarlig lånekapital kan skrives ned dersom statusoppgjøret viser at all aksjekapital er tapt.

I praksis vil disse kvantitative terskelverdiene ha liten betydning som tidlige terskelverdier fordi det vil være altfor sent å komme inn med tiltak når 75 prosent av aksjekapitalen er tapt.

Det er bare Banksikringsloven som gir myndighetene hjemmel til å omgå de ordinære styrende organer i en bank for å gjennomføre tiltak. Finanstilsynet har også hjemler til å pålegge institusjonene å gjennomføre tiltak både i Finansieringsvirksomhetsloven og i Tilsynsloven. Slike tiltak må besluttes av bankens ordinære styrende organer, og det kan ta tid. Finanstilsynet er i varierende grad pålagt å gripe inn. Det kan føre til at myndighetene unnlater å gripe inn før det er for sent.

Forslag: Banksikringsloven inneholder en god kombinasjon av myke og harde terskelverdier. Loven bør i større grad presisere handlingsalternativene når de myke terskelverdiene blir overskredet. Nye tidlige tiltak, som for eksempel begrensninger på utbetaling av utbytte, eller krav om aksjeemisjon, bør vurderes.  Dagens harde terskelverdier, som i realiteten overfører styringsretten fra de ordinære styrende organer til kriseløsningsmyndigheten, må slå inn ved et høyere kapitalnivå enn i dag. De bør suppleres med harde terskelverdier også for likviditet.

3.3 Myndighet til å splitte opp en bank
Muligheten til å dele opp en krisebank innebærer at krisehåndteringsmyndigheten har overtatt all beslutningsmyndighet fra bankens ordinære styrende organer. En oppsplitting gjør det mulig å sikre kontinuerlig drift av de sentrale banktjenestene samtidig som aksjonærer og ikke-garanterte kreditorer må ta tap. Samtidig kan det føre til at verdiene i banken blir tatt bedre vare på. For eksempel kan innskuddene og en portefølje av aktiva samlet selges til en annen bank eller overføres til en brobank slik at banktjenester knyttet til innskudd blir videreført. Resten av banken kan da selges eller avvikles. 

Det er forholdsvis enkelt å splitte en banks aktiva, mens det kan være nødvendig å endre reglene for prioritet mellom kreditorene for å kunne foreta en hensiktsmessig oppsplitting av bankens passiva. I USA har innskytere prioritet foran andre kreditorer. I Storbritannia er det åpnet for å kunne bryte ordinær prioritetsrekkefølge, dersom ingen kreditor kommer dårligere ut enn ved en ordinær avvikling av bankene. Det er ikke nødvendig å skrive ned verdien av bankens egenkapital for å foreta en slik oppsplitting. Aksjonærene vil beholde et krav i den delen av banken som går til avvikling. De må også være sikret at de ikke kommer dårligere ut enn ved en avvikling. 

3.3.1  Status Norge
Muligheten for oppsplitting er ikke eksplisitt nevnt i det norske lovverket. Banksikringsloven § 4-8 (1) synes imidlertid å gi en viss åpning for oppsplitting:

Administrasjonsstyret skal så hurtig som mulig søke å finne ordninger som gjør at institusjonens virksomhet kan drives videre med et tilstrekkelig økonomisk grunnlag, eller søke å få institusjonen sluttet sammen med eller dens virksomhet overdratt til andre institusjoner, eller foreta avvikling av institusjonen. 

Finanstilsynet kan dessuten pålegge banken å gjennomføre ulike tiltak etter Banksikringsloven § 3-2 (2), der oppsplitting og salg kan være en mulighet. Det er bankens ordinære organer som må fatte en slik beslutning.

Forslag: Kriseløsningsmyndigheten gis eksplisitt fullmakt til å splitte og selge en institusjon stykkevis. Aksjonærer og kreditorer skal ikke lide større tap enn de ville gjort ved en øyeblikkelig avvikling.
 
3.4 Brobank
Brobank er en bank som midlertidig tar over balanseposter fra en krisebank og som viderefører sentrale banktjenester. I tillegg til å opprettholde sentrale banktjenester er siktemålet å sikre verdier i banken inntil den kan bli solgt eller slått sammen med en annen bank. En brobank stabiliserer en vanskelig situasjon og bygger bro over til en mer permanent løsning. Det gir de involverte parter mer tid til å utrede og vurdere alternative løsninger. Brobanken må kunne etableres svært raskt. Kriseløsningsmyndigheten må derfor på forhånd ha klarlagt de nødvendige tekniske løsninger samt ledelse og styre i brobanken. Skal en brobank sikre kontinuerlig tilgang til banktjenester for innskyterne, må de ha samme kontonumre i brobanken som i den gamle banken. En brobank må ikke nødvendigvis være oppkapitalisert. Den kan drive med dispensasjon fra kapitaldekningsbestemmelsene og er under full kontroll av krisemyndighetene.

3.4.1 Status Norge
Det norske lovverket inneholder ingen bestemmelser om å etablere brobank. Myndighetene har heller ikke gjort praktiske forberedelser av et slikt tiltak.

Under offentlig administrasjon skal riktignok administrasjonsstyret forsøke å få til en videreføring av driften. Dette er ikke mulig i dag fordi banken ved offentlig administrasjon umiddelbart vil bli stengt ute fra NICS-avregningen og fra Norges Banks oppgjørssystem. Dette er et resultat av private avtaler mellom partene i det norske oppgjørssystemet og interne rutiner i Norges Bank. I prinsippet bør det være mulig å endre disse avtalene slik at videre drift blir en reell mulighet.

Et større hinder for videre drift ved offentlig administrasjon er at innskyterne raskt vil trekke ut sine innskudd. Kapittel 4 i Banksikringsloven inneholder også bestemmelser om den videre driften som innebærer at viktige beslutninger om driften skal godkjennes av Finanstilsynet. Dette gjelder blant annet å betale ut innskudd, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer. Dette vil i praksis bety en innstramming av tilgangen på sentrale banktjenester for kundene.

Forslag: Muligheten for å opprette brobank innføres i lovverket.

3.5  Intern oppkapitalisering
Som en del av løsningen av den norske bankkrisen på 1990-tallet, ble aksjekapitalen i de tre største bankene skrevet ned til null, og bankene ble oppkapitalisert ved statlige midler. Det var eksempel på en ekstern oppkapitalisering.  En intern oppkapitalisering vil innebære at eksisterende kreditorer bidrar til å oppkapitalisere banken. Det synes i hovedsak å være to muligheter:

1. konvertible obligasjoner som gjøres om til aksjekapital når kapitalen faller under et bestemt nivå
2. tvungen omgjøring av gjeld til egenkapital

Myndighetene kan stille krav om at en institusjon skal utstede en bestemt mengde obligasjoner med klausul om at disse skal konverteres til aksjekapital ved en forhåndsbestemt terskelverdi. Denne terskelverdien bør være knyttet til utviklingen i kapitalen. Det vil være et markedsbasert instrument der prisen vil avhenge av hvor sannsynlig investorene anser konvertering å være. (3)

En adgang til å kunne gjøre om gjeld til egenkapital er et mer drastisk virkemiddel. Det kan bidra til en rask løsning for krisebanken og sikre kundene uavbrutt tilgang til banktjenester. Gjeld som har sikkerhet i konkrete aktiva blant bankens eiendeler må holdes utenom en slik omgjøring. Muligheten til å omgjøre gjeld til egenkapital som ledd i en kriseløsning, kan derfor føre til tilpasninger der mer av bankenes gjeld blir sikret, for eksempel gjennom utstedelser av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Et slikt tiltak må utredes nærmere.

3.5.1  Status Norge
Det er i dag fullt mulig for en bank å legge ut et lån som konverteres til aksjekapital dersom kapitalen faller under et på forhånd angitt nivå. Skal et slikt instrument være en del av myndighetenes kriseløsning, må det være et lovmessig pålegg om at alle banker skal utstede en viss mengde av instrumentet og det må på forhånd defineres en terskelverdi for når det skal konverteres til aksjekapital.

Forslag: Intern oppkapitalisering utredes nærmere.

3.6 Rask utbetaling av garanterte innskudd
Ved avvikling av en bank er rask utbetaling av garanterte innskudd nødvendig for å unngå panikk blant småsparere. Utbetalingstiden vil være bestemt av:

• hvor raskt banken kan skaffe fram data over de garanterte innskuddene og
• hvilken metode som er valgt for å gi innskyterne tilgang til sine garanterte innskudd.

EU har vedtatt endringer i innskuddssikringsdirektivet som reduserer maksimal utbetalingstid fra 3–6 måneder til 20 dager fra utgangen av 2010. EU-kommisjonen har foreslått å redusere utbetalingstiden til 7 dager på et senere tidspunkt.

I dag vil det trolig ta lang tid å betale ut alle garanterte innskudd unntatt i de aller minste bankene. Det vil ta tid å skaffe oversikt over garanterte innskudd og å bringe klarhet i status til transaksjoner som er startet etter at banken ble satt under offentlig administrasjon. Det er nærmere redegjort for dette i rapporten ”Administrasjon av Banker i Krise” fra Bankenes sikringsfond. (4)

Finanstilsynet har utarbeidet en ny forskrift om: Krav til datasystem for medlemmer av Bankenes sikringsfond som setter en øvre grense på fem dager for hvor lang tid bankene kan bruke på å skaffe fram data over garanterte innskudd. (5) Norges Bank mente dette var for lenge og foreslo i en høringsuttalelse at grensen burde settes til 48 timer.  (6)

Forslag: Norge bør som et minimum følge EUs forslag. 

3.7 Nasjonalisering
Nasjonalisering vil være en siste utvei i en situasjon der de øvrige virkemidlene ikke kan brukes og der finansiell stabilitet er truet.

Forslag: Det etableres prosedyrer for nasjonalisering.

3.8 Avvikling
Avvikling av banker skjer i Norge gjennom ordningen offentlig administrasjon.

Forslag: Det er ikke nødvendig å gjøre endringer i bestemmelser om dette.  

4. Organisering av kriseløsningsarbeidet
Det er ingen internasjonale anbefalinger om hvem som bør administrere bruken av virkemidlene i kriseløsningsarbeidet. Det er imidlertid naturlig at tilsynsmyndigheten aktiviserer systemet når en bank får problemer.

I Storbritannia aktiviseres kriseløsningssystemet av finanstilsynet (FSA) mens Bank of England disponerer virkemidlene og beslutter bruken av dem. I USA er det innskuddsikringsmyndigheten FDIC som administrerer ordningen som gjelder for banker som tar i mot innskudd, mens det er bankens lisensgivere (stort sett tilsynene) som aktiviserer det. I Sverige skal Riksgjeldskontoret (Riksgälden) bli krisehåndteringsmyndighet, mens finanstilsynet (Finansinspektionen) vil aktivisere systemet.

I Norge er det i dag Finanstilsynet som aktiviserer kriseløsningssystemet, mens Bankenes sikringsfond har en sentral rolle i krisehåndteringen.

De virkemidlene som drøftes i dette notatet, må disponeres av et permanent offentlig organ.

5. EU-lovgivning
EUs lovgivning legger liten begrensning på landenes mulighet til å håndtere bankkriser. ”Winding up”-direktivet  (7)fastsetter full hjemlandskontroll ved avvikling og reorganisering av filialer innen EØS. Avvikling og reorganisering av datterbanker, den mest utbredte formen for grensekryssende bankvirksomhet, følger vertslandets lovgivning. Det er store forskjeller i landenes kriseløsningssystemer.

EU har planer om å få på plass bedre systemer for å håndtere kriser i grensekryssende finansinstitusjoner. (8)  I dag vil hvert enkelt land som regel forsøke å kontrollere de verdier i en grensekryssende bank som ligger innenfor landets jurisdiksjon (”ring-fencing”). Dette vil utelukke løsninger på gruppenivå som samlet sett kan være bedre. EUs ambisjon er å kunne få til løsninger på gruppenivå, men dette forutsetter mekanismer for å kompensere land som kommer dårlig ut ved en slik løsning, såkalt ”burden sharing”. Dette ligger et stykke fram i tid og er ikke til hinder for at land oppretter gode nasjonale systemer for kriseløsning. 

EU-kommisjonen la nylig fram en ny skisse til hvordan bankkriser skal håndteres. Kommisjonen ønsker en harmonisering av de nasjonale systemene for kriseløsning. De ønsker like regler i medlemslandene for tidlig intervensjon og krisehåndtering og vil gi myndighetene hjemler til å pålegge alle systemviktige banker å lage testament. Virkemidlene er i store trekk som skissert i dette notatet. EU-kommisjonen vil legge fram et mer detaljert notat om problemstillingen i desember, og vil deretter fremme et forslag til direktiv i løpet av våren 2011. 

EU-kommisjonen varsler også at den tar sikte på å komme med et forslag om mer ensartede regler for bankinsolvens i Europa i løpet av 2012, og en vurdering av behovet for et felles EU krisefond og en eventuell EU krisemyndighet i 2014. (9) EU har tidligere varslet at de ønsker å etablere egne nasjonale krisefond basert på innbetalinger fra alle banker, men adskilt fra innskuddssikringsfondene. Et slikt fond kan for eksempel bidra med å finansiere en brobank, eller finansiere salg av deler av banken.

6. Oppsummering og avslutning
Et nytt norsk kriseløsningssystem bør ha et klart mål, som for eksempel: Systemet skal kunne håndtere kriser også i de største og mest kompliserte institusjonene på en måte som sikrer at særlig viktige banktjenester opprettholdes samtidig som eiere, ledelse og alle ikke-garanterte kreditorer har en reell tapsrisiko uten bruk av offentlige midler.

Vi foreslår følgende virkemidler for å oppnå dette:

• Alle norske banker bør pålegges å utarbeide et testament for overlevelse og ryddig avvikling.
• Banksikringsloven inneholder en god kombinasjon av myke og harde terskelverdier. Loven bør i større grad presisere handlingsalternativene når de myke terskelverdiene blir overskredet. Nye tidlige tiltak, som for eksempel begrensninger på utbetaling av utbytte, eller krav om aksjeemisjon, bør vurderes. Dagens harde terskelverdier, som i realiteten overfører styringsretten fra de ordinære styrende organer til kriseløsningsmyndigheten, må slå inn ved et høyere kapitalnivå enn i dag. De bør suppleres med harde terskelverdier også for likviditet.
• Kriseløsningsmyndigheten gis eksplisitt fullmakt til å splitte og selge en institusjon stykkevis. Aksjonærer og kreditorer skal ikke lide større tap enn de ville gjort ved en øyeblikkelig avvikling.
• Muligheten for å opprette brobank innføres i lovverket.
• Det etableres rutiner for raskere utbetaling av garanterte innskudd.
• Det etableres prosedyrer for nasjonalisering.
• Spørsmålet om generell adgang for kriseløsningsmyndigheten til å gjøre om gjeld til egenkapital utredes nærmere.

Dersom en gjennom disse virkemidlene skaper troverdighet for at målet med kriseløsningssystemet vil bli nådd, vil det trolig føre til større forsiktighet fra eiere og ledelse. Bankenes kreditorer vil ventelig også overvåke bankenes risikotaking bedre og prise deres finansiering slik at prisen i større grad gjenspeiler den risikoen bankene tar og i mindre grad sannsynligheten for at de vil bli ”reddet” av myndighetene. Dette vil redusere faren for overdreven gjeldsvekst og bobler i formuesmarkeder og minske sannsynligheten for kriser.

Fotnoter

1)   Med kriseløsningssystem menes her de lover, regler og institusjoner som myndighetene har til rådighet for å løse likviditets- og soliditetskriser i banker og andre finansinstitusjoner. Norges Banks politikk for “Lender of Last Resort (LLR)” er en del av dette systemet. Norges Banks hovedstyre fastla prinsipper for LLR-politikken i mars 2004.

2)   “Resolution of Large and Complex Financial Institutions: The Big Issues” – tale av Paul Tucker 19. mars 2010, og “Recovery and resolution plans” – tale av Andrew Bailey, Santander International Banking Conference, Madrid 17. november 2009

3)   Baselkomiteen drøfter mulige terskelverdier for når annen kapital enn egenkapital skal kunne være med å ta tap i konsultasjonsdokumentet: Proposal to ensure the loss absorbency of regulatory capital at the point of non-viability - consultative document, august 2010

4)   Administrasjon av banker i krise – Rapport (Bankenes sikringsfond, 2007)

5) Finanstilsynet: Rundskriv_15_2010.pdf

6) http://www.norges-bank.no/templates/article____76298.aspx

 7) Directive 2001/24/EC

8) An EU Framework for Cross-Border Crisis Management in the Banking Sector 

9) http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm