Vi viser til Finansdepartementets brev av 27. juni 2008 til Kredittilsynet.

Norges Bank har ved flere anledninger pekt på behovet for en bred gjennomgang av sikringsfondsordningen, blant annet i brev til Kredittilsynet datert 30.9.2004. Dagens ordning gir vesentlig adferdsrisiko. Medlemskap i Bankenes sikringsfond blir særlig attraktivt for banker som opplever en klar forverring i sin økonomiske situasjon. Banker med virksomhet i flere land kan finne det lønnsomt å finansiere også den internasjonale delen av sin portefølje med innskuddsvekst i sine norske kontorer. Insentivene til å gjøre dette har vært særlig sterke de siste årene da det ikke har vært innkrevd avgift til sikringsfondet. Bankene byr nå opp renten på innskudd. Over tid får det også betydning for utlånsrenten.

De nåværende problemene i banknæringen i andre land aktualiserer spørsmålet om endringer i den norske innskuddssikringsordningen. Vi vil i dette brevet fokusere på garantibeløpet, fondsstørrelse, medlemsavgifter i fondet og behandling av filialer.

1. Garantibeløpet

I Norge er innskudd på inntil 2 millioner kroner dekket av innskuddsikringsordningen. Dette er langt høyere enn i de fleste andre land. EUs regler tilsier at garantibeløpet skal være på minst EUR 20.000. I de andre nordiske landene har Danmark den høyeste grensen med DKK 300.000. I Storbritannia er grensen nylig satt opp til GBP 35.000, og det er foreslått en ytterligere økning til GBP 50.000. Andre EU-land har stort sett lavere grenser, med unntak for Tyskland der forretningsbankene har en egen frivillig ordning med et høyt garantibeløp kombinert med gjensidig overvåking av risikoeksponeringen. Et garantibeløp på 1 million kroner, slik Norges Bank foreslo da den gjeldende banksikringslov ble innført, vil redusere de uheldige virkningene av den norske ordningen.

2. Størrelsen på fondet

Ved utgangen av 2007 utgjorde det norske fondet 2,6 prosent av garanterte innskudd. Av de nordiske land var det bare Sverige som hadde et litt større fond i forhold til garanterte innskudd. Det norske fondet kan likevel være for lite dersom det skulle oppstå en krisesituasjon i en av de større bankene. Adgangen til å kreve ekstraordinære innbetalinger fra medlemsbankene er begrenset til situasjoner der fondet er mindre enn lovens minstekrav. I tillegg kommer at det norske fondet, i motsetning til de fleste andre sikringsfond, også kan yte lån og gi kapitalstøtte til medlemsbankene. Til sammenligning har det finske fondet, som bare gir innskuddsdekning, et mål om at kapitalen skal utgjøre 10 prosent av garanterte innskudd. Det er ønskelig at fondet blir større enn minstekravet i loven. Minstekravet må sees i sammenheng med størrelsen på garantibeløpet. 

Det er spesielt uheldig at dagens system har vært praktisert slik at medlemsavgiften har blitt satt til 0 når fondet har nådd minstekravet. Norges Bank mener derfor adgangen til ikke å betale avgift, når fondet overstiger minstekravet, må fjernes. Avgiftsnivået bør fastsettes årlig av sikringsfondets styre, men med en klart definert nedre grense på for eksempel halvparten av ordinært avgiftsnivå.

3. Medlemsavgifter

3.a Dagens regler om medlemsavgift

Banksikringsloven § 2-7 sier at årsavgiften til sikringsfondet skal være ”summen av 1 promille av garanterte innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for kapitalkravet”. Det svarer i sum for en gjennomsnittsbank til omtrent 2,5 promille av garanterte innskudd. Banker med kjernekapitaldekning over 8 prosent får inntil 35 prosent rabatt, mens banker med dekning på lovens minimum får et påslag på 16 prosent. Rabatten beregnes på begge premiekomponentene.

Medlemsavgiften betales ikke dersom sikringsfondet utgjør minst 1,5 prosent av garanterte innskudd pluss 0,5 prosent av beregningsgrunnlagene. Nye medlemmer må likevel betale ett års ordinær avgift. For 2008 har sikringsfondets styre vedtatt innbetaling av 1/3 av ordinær avgift for alle medlemsbanker. Filialmedlemmer behandles særskilt, se kapittel 4.

3.b. Risikobaserte medlemsavgifter

Et innskuddsikringssystem som dekker 100 prosent av innskudd inntil en viss grense innebærer betydelig adferdsrisiko. Ved å betale marginalt mer enn andre banker kan en bank trekke til seg mer innskudd uansett hvor risikabel dens virksomhet er.  Det er derfor internasjonal enighet om at medlemsavgiftene til sikringsfond bør graderes etter bankenes risikotaking. Det vanligste er likevel at avgiftene til sikringsfond utgjør en fast andel av de garanterte beløpene. I de nordiske land er det bare Finland og Norge som har gradering etter risiko.

Den amerikanske sikringsordningen har siden 1993 innkrevd en risikogradert avgift. Avgiftssatsene fastsettes årlig og varierer i 2008 fra 0,5 til 4,3 promille av garanterte innskudd.

Differensieringen i den norske ordningen er svært beskjeden, og den kommer bare til anvendelse når avgift innkreves. Det maksimale risikopåslaget er 16 prosent slik at den maksimale avgiften i så fall blir rundt 2,9 promille for gjennomsnittsbanken. 

Det høye norske garantibeløpet tilsier større differensiering av medlemsavgiften  enn i andre land for at de skal ha noen betydning for bankenes muligheter til å tiltrekke seg store innskudd ved å tilby høye renter. Forskjellene mellom de ulike bankenes innlånskostnader i penge- og obligasjonsmarkedene er en indikasjon på hvordan långiverne vurderer de ulike bankenes risiko. Disse forskjellene varierer over tid og reflekterer flere forhold enn risikoen for konkurs, men de trekker også i retning av at avgiftssatsene bør differensieres sterkere etter risiko enn i dag.

I sitt brev til Kredittilsynet understreker Finansdepartementet at innbetalinger til sikringsfondet må betraktes som forsikringspremier, og at medlemsbankene således ikke har noe eiendomsforhold til fondsmidlene. Norges Bank er enig i dette.

Som i en vanlig forsikringsordning bør premiene være like for like risikoer, og de bør beregnes av det beløpet som forsikres. Norges Bank mener derfor at medlemsavgiften bare skal beregnes på grunnlag av de garanterte innskuddene i hver bank.

Avgiftssatsen bør i samsvar med vanlige forsikringsprinsipper avhenge av risikoen for at utbetalinger fra fondet blir nødvendige. Målingen av denne risikoen må nødvendigvis bli skjønnsmessig. 

Kjernekapitaldekningen inngår i dagens avgiftsberegning og er et åpenbart risikomål. Den fanger ikke opp alle typer risiko, spesielt ikke den som følger med en sterk vekst i bankens virksomhet. Internasjonal forskningslitteratur har vist at sterk vekst i bankenes utlån øker risikoen for at den enkelte bank og banksektoren noen år senere får store tap. Eksempler på en slik sammenheng så vi under den norske bankkrisen i 1988-93. Sterk vekst i utlån skjer ofte i oppgangstider der formuesprisene øker, bankens resultater er gode og det er enkelt å skaffe ny kapital. Å la medlemsavgiften avhenge av bankens utlånsvekst vil bidra til å gjøre den motsyklisk. Det forutsetter at man fjerner muligheten for avgiftsfritak når fondet overstiger minstekravet.

Norges Bank mener medlemsavgiften bør baseres på kjernekapitaldekningen og årlig realvekst i bankenes utlån. Vekstraten for utlån bør måles som et gjennomsnitt over tre år der dette er mulig, for å dempe tilfeldige svingninger i avgiftsinnbetalingene over tid. Jo lavere kjernekapitaldekning og jo høyere utlånsvekst jo høyere medlemsavgift. Ved implementeringen av pilar 2 i det nye kapitaldekningsregelverket vil Kredittilsynet komme med individuelle krav til kapitaldekningen. Det vil være naturlig å la avvikene fra disse kravene inngå i beregningen når de foreligger. Tabell 1 viser et forslag til en slik avgift, men uten individuelle kapitaldekningskrav.

Tabell 1. Forslag til medlemsavgifter til Bankenes sikringsfond.

Satsene i tabellen er valgt slik at de i perioden 1993-2005, dvs i perioden før man ga avgiftsfritak, gir om lag samme innbetaling til sikringsfondet som dagens regler, men med en betydelig sterkere differensiering mellom banker med ulik risikoeksponering. Satsene varierer her mellom 0 og 5 promille av garanterte innskudd. Dette er en vesentlig større risikodifferensiering enn i dagens system. Norges Bank mener en så sterk risikodifferensiering er nødvendig. Mindre endringer i definisjonen av lav, middels og høy utlånsvekst og kjernekapitaldekning har relativt lite å si for de samlede medlemsavgiftene. Nivået på avgiftssatsene i tabell 1 må vurderes på bakgrunn av hvilke krav man setter til fondets størrelse.  

Figuren nedenfor viser forenklede beregninger av hvordan bankenes samlede innbetaling av avgifter ville vært siden 1993 med disse satsene. Figuren viser også faktiske medlemsavgifter til Forretningsbankenes og Sparebankenes sikringsfond fram til 2002, og til Bankenes sikringsfond fra og med 2003. I beregningene er det forutsatt at ordinær avgift beregnes på grunnlag av balansen foregående år og at full avgift betales inntil summen av beregnede innbetalinger siden 1993 blir minst like høy som de faktiske innbetalingene har vært. Deretter, dvs fra og med 2006, har vi lagt til grunn halv avgift.

Nyetablerte banker har nødvendigvis sterk prosentvis vekst i utlån og vil slik sett kunne bli rammet av dette forslaget. Ved å ha en kjernekapitaldekning på over 12 prosent vil en raskt voksende ny bank måtte betale en avgift på 2 promille. Det er lavere enn gjennomsnittet i dagens system. Forslaget vil derfor ikke i særlig grad svekke insentivene til å etablere nye banker og dermed heller ikke svekke grunnlaget for konkurransen i bankmarkedet.

Norges Bank mener medlemsavgift må betales selv om sikringsfondet er større enn lovens minstekrav. Gratis innskuddsgaranti er en oppmuntring til å ta risiko. Avgiftsnivået bør fastsettes årlig av sikringsfondets styre, men med en klart definert nedre grense på for eksempel halvparten av ordinært avgiftsnivå. Denne avgiftsrabatten bør ikke gjelde bankene i den høyeste risikoklassen.

4. Filialer av utenlandske banker

Norske banker må være medlemmer av sikringsfondet, mens filialer av banker fra andre EØS-land har rett til medlemskap. Filialene er spesielle som medlemmer fordi de ikke har en selvstendig balanse. Filialer kan også trekke seg ut av sikringsfondet dersom de ser at det kan bli aktuelt å pålegge medlemsbankene ekstraordinære innbetalinger. Med mindre den norske sikringsordningen i større grad harmoniseres med tilsvarende ordninger i andre europeiske land mener Norges Bank at ventetiden fra Bankenes sikringsfond har mottatt oppsigelse fra filialmedlemmet til filialmedlemskapet opphører bør økes fra ett til to år.

Filialer av utenlandske banker betaler bare den komponenten av avgiften som er basert på garanterte innskudd, og bare regnet av den del av innskuddene som ikke er dekket av hjemlandets sikringsordning. Morbankens kjernekapitaldekning brukes til å beregne rabatt eller påslag på den ordinære avgiftssatsen. Siden filialer av utenlandske banker betaler redusert avgift, er risikodifferensieringen enda mindre for dem enn for norske banker.

Norges Bank mener at i et forsikringsbasert avgiftssystem som foreslått over, må filialer behandles mest mulig likt øvrige banker. Innskudd dekket av den norske garantien må være utgangspunktet for avgiftsberegningen. Som risikomål må kjernekapitaldekningen og utlånsveksten i hele banken brukes. Det er disse størrelsene som påvirker sannsynligheten for at sikringsfondet må foreta utbetalinger. Det forhold at sikringsfondet ikke kan bruke støttetiltak etter lovens § 2-12 overfor utenlandske filialer kan ikke begrunne lavere avgift for disse. Støttetiltakene vil i hovedsak bli benyttet dersom kostnadene for sikringsfondet blir mindre ved en slik løsning enn ved offentlig administrasjon og utbetaling av garanterte innskudd.

5. Oppsummering

Medlemskap i Bankenes sikringsfond er særlig attraktivt for banker som opplever en svekkelse i sin økonomiske situasjon slik mange banker gjør nå. Det er viktig å motvirke dette. En reduksjon i det særnorske garantibeløpet vil redusere problemet. Uansett bør fondet kunne bli større enn dagens minstekrav. Det er spesielt viktig å fjerne adgangen til avgiftsfritak når fondet er større enn minstekravet. Medlemsavgiften bør i større grad enn i dag reflektere risikoen for at et medlem trekker på fondet. Norges Bank mener dette kan oppnås ved å la medlemsavgiften avhenge av vekst i utlån og kjernekapitaldekning. Medlemsavgiften må beregnes på det som blir forsikret, dvs. garanterte innskudd. Filialmedlemmer må behandles mest mulig likt norske banker.  

Ved å innføre bare ett beregningsgrunnlag, én medlemsavgift, som avhenger av risikoen, og mer lik behandling av filialer og norske banker, gir disse forslagene en forenkling i forhold til dagens regelverk.

Med hilsen

Svein Gjedrem

Birger Vikøren

Kopi:

Kredittilsynet
Bankenes sikringsfond