Innledning

Rapporten Administrasjon av banker i krise gir en analyse av virkningene for Bankens sikringsfond av at en liten eller mellomstor bank ikke klarer å dekke sine forpliktelser. Den ser særlig på prosedyrer for offentlig administrasjon, herunder prosedyrer for utbetaling av innskuddsgarantien.

Rapporten har en bred tilnærming til spørsmål omkring krisehåndtering. I det følgende gir vi derfor først noen generelle merknader om krisehåndtering og Norges Bank rolle i en bankkrise. Deretter ser vi nærmere på ”offentlig administrasjon” og sikringsfondets rolle. Til slutt vurderer vi enkelte juridiske og betalingstekniske spørsmål knyttet til offentlig administrasjon.

Generelt om krisehåndtering - Norges Banks rolle

Norges Bank har et særlig ansvar for finansiell stabilitet. Problemer i små og mellomstore banker, som rapporten fokuserer på, vil normalt ikke true finansiell stabilitet. Det er derfor ikke sannsynlig at Norges Bank vil yte S-lån til små eller mellomstore banker.

Utformingen av rammeverket for offentlig administrasjon og innskuddsikring er viktig for hvordan finansiell sektor fungerer, både i normale tider og under kriser. Norges Bank mener at systemet for krisehåndtering må være enkelt og effektivt for å hindre at problemer spres og forsterkes under en krise. Videre er det viktig at systemet ikke oppmuntrer til for sterk risikotaking i bankene og hos deres eiere eller på andre måter forsterker effekten av de skjevheter som følger med det spesielle sikkerhetsnettet som myndighetene har etablert for finansiell sektor.

Systemet for håndtering av kriser bør være utformet slik at private aktører har insentiver til å løse krisen selv uten at myndighetene kobles inn. Det er viktig at bankenes ledelse, deres eiere og kreditorer vet at myndighetene raskt vil kunne sette en krisebank under offentlig administrasjon. Ellers kan man få for liten overvåking av, og for lav risikobevissthet omkring bankenes virksomhet både fra bankene selv, deres långivere og kredittvurderingsselskaper. Dette kan føre til at bankene tar for stor risiko i sin virksomhet. Hvis myndighetene utsetter nødvendige tiltak for å løse en bankkrise kan problemene spres og forsterkes. Banken selv eller potensielle ”kjøpere” kan utsette en privat løsning i håp om at myndighetene vil bidra med finansiell støtte. Uten en troverdig trussel om offentlig administrasjon kan myndighetene komme i en presset forhandlingssituasjon hvis en bank får akutte problemer. Som rapporten viser, gjenstår det mye arbeid før offentlig administrasjon faktisk er et slikt troverdig virkemiddel, herunder tilrettelegging av nødvendige rutiner i bankenes datasentraler.

Om offentlig administrasjon

Banker står i en særstilling sammenlignet med en rekke andre virksomheter i samfunnet og reglene for offentlig administrasjon gjenspeiler dette. Banklovkommisjonen pekte i forarbeidene til Banksikringsloven på at ”en banks betalingsinnstilling med konkursbehandling eller akkordforhandling som konsekvens, ville kunne få betydelig større og mer skadelige følger for samfunnet enn når det gjelder de fleste andre foretak” (NOU 1995:25, s. 53). De viste dessuten til at ”ved offentlig administrasjon kan bankens virksomhet videreføres for en periode samtidig som det arbeides med å undersøke mulighetene for videre drift, og uten at andre blir unødig skadelidende.” Spørsmålet er om det i dag er et like stort behov for å unnta små og mellomstore banker fra normal gjelds- eller konkursbehandling. I mange land er det ikke noen særbehandling av bankkonkurser. I Sverige har et offentlig utvalg (SOU 2000:66 Offentlig administrasjon av banker i kris) foreslått at kun store og systemviktige banker skal kunne settes under offentlig administrasjon.

Rapporten mener at det er urealistisk å gjenåpne en bank som først er satt under offentlig administrasjon fordi ”kundemassen og dermed inntektspotensialet raskt smuldrer bort” og fordi ”det vil være både teknisk og økonomisk vanskelig”. I forarbeidene til loven (NOU 1995:25, s. 53) slo man imidlertid fast at ”Et hovedformål med instituttet ”offentlig administrasjon” er å forhindre avvikling”. Hvis offentlig administrasjon skal fungere etter sin hensikt, må det være mulig også å gjenåpne krisebanken. Det bør skje raskt for at ikke kundegrunnlaget skal smuldre bort. Hvis administrasjonsstyret finner frem til en troverdig rekapitalisering av banken, er det ikke utenkelig at eventuelle nye eiere kan garantere for bankens videre drift. Da vil ikke nødvendigvis kundegrunnlaget smuldre bort. Og videre drift etter en offentlig administrasjon bør ikke utelukkes som kriseløsning bare fordi det er teknisk og økonomisk krevende å gjennomføre.

 Rapporten peker på at dagens prosedyrer for offentlig administrasjon er krevende og at myndighetene i det lengste bør unngå å sette en større bank under offentlig administrasjon. Ideelt sett bør prosedyrene for offentlig administrasjon, herunder utbetaling av innskuddsikringen, være utformet slik at de kan anvendes raskt for alle banker, også de største. Det tilsier en stor grad av automatiske rutiner. Myndighetene bør vurdere å stille krav til bankene om at slike rutiner foreligger.

Prosedyrene for når myndighetene skal gripe inn overfor en krisebank bør dessuten være klarere. Sikringsloven er i dag delt opp i to deler for hhv. betalingsproblemer (kapittel 3) og offentlig administrasjon (kapittel 4). I hvert kapittel er det listet opp en del kriterier som må inntreffe før Kredittilsynet kan gripe inn. Det er uklart om disse må inntreffe samlet eller hver for seg. Slike uklarheter skaper usikkerhet om når offentlig administrasjon vil bli benyttet og kan føre til at nødvendige tiltak utsettes (”regulatory forbearance”). Dette problemet kan forsterkes ved at Kredittilsynet ikke er operativt uavhengig, noe IMF påpekte i FSAP rapporten om Norge. Enkelte land, herunder USA, har klarere regler for når myndighetene skal gripe inn i krisesituasjoner (”prompt corrective action”). Begrunnelsen for dette er en erkjennelse av at kostnadene for det offentlige ved ikke å gripe inn tidlig kan være store.

Om sikringsfondets rolle

En rask utbetaling av det garanterte beløpet er viktig for å bevare publikums tiltro til bankinnskudd og for å hindre spredning av problemer til andre banker. Hvis innskyterne vet det tar lang tid før det garanterte beløpet utbetales, vil ryktedrevede uttak i forkant av en offentlig administrasjon kunne bli store og bidra til å forsere og forsterke  problemene. Hvis innskyterne må vente på å få tilgang til sine midler, vil presset for offentlig støtte til banken også raskt bli stort.

Norges Bank mener at det garanterte beløpet bør kunne utbetales raskere. Rapporten foreslår at alle innskuddskunder bør få tilgang til 160 000 kroner innen fjorten dager, og at øvrige garanterte innskudd dekkes innen tre måneder, som er lovens ordinære tidsfrist. En raskere utbetaling av det garanterte beløpet vil ikke være mulig uten en større omlegging av dagens regelverk og systemløsninger. Det bør derfor arbeides videre for å etablere mer automatiserte løsninger som kan sikre en raskere utbetaling. Det vil både redusere presset på myndighetene om å bidra ved en krise i en relativt liten bank, samt motvirke ryktedrevne uttak i forkant av en bankkrise.

Behovet for å løse en bankkrise raskt aktualiserer en bred gjennomgang av sikringsloven. Norges Bank har tidligere pekt på behovet for en bred gjennomgang av sikringsfondsordningen, herunder en vurdering av størrelsen på innskuddsgarantien, mandatet for fondet og avgiftens størrelse og utforming. IMF påpekte også behovet for en systematisk gjennomgang av sikringsfondsordningen i FSAP rapporten fra 2005.

Avregning og oppgjør ved offentlig administrasjon

En rask utbetaling fra sikringsfondet er bare mulig hvis dekningsomfanget er avklart på forhånd. Det forutsetter at bankenes datasentraler i forkant har på plass rutiner for raskt å kunne skille innskudd med og uten dekning. Et særlig forhold som bør vurderes nærmere er hvilke transaksjoner som skal dekkes etter sikringslovens § 2-10 (”tilgodehavender etter oppdrag om betalingsoverføringer”). Verken lovens ordlyd eller forarbeidene sier noe om hvor ”langt et slikt betalingsoppdrag må være kommet” i betalingssystemet for at det skal omfattes av innskuddgarantien. Rapporten peker på at utbetalinger fra innskyters konto (i krisebanken) kan være igangsatt før offentlig administrasjon inntrer, selv om de ikke er endelig bokført på dette tidspunktet. Slike transaksjoner kan for eksempel være reservert på betalers bankkonto, samtidig som det er uklart om beløpet er bokført og vil være dekket i mottakers bank. Dette kan til dels være påvirket av hvilke rutiner datasentralene har for kreditering av kundekonto. Hvorvidt betaler og mottaker er kunder i samme bank kan også få betydning for hvilke transaksjoner som vil være dekket i hht. § 2-10. Det er viktig at banksikringsloven har klare regler for hvilke betalingsoverføringer som skal omfattes av innskuddsgarantien.

Vi anbefaler at Sikringsfondet forelegger dette spørsmålet for Finansdepartementet. En endelig rapport bør omtale spørsmålet om hvor langt oppdraget må være kommet i betalingssystemet for å omfattes av innskuddsgarantien. Det kan være grunn til å vurdere om finansavtaleloven § 39 kommer til anvendelse under offentlig administrasjon.

Dersom en bank settes under offentlig administrasjon, vil den straks bli utestengt fra oppgjøret av NICS masseavregningen på nivå 1. Dette følger av Norges Banks standard kontoholds- og oppgjørsavtale, jf punkt 14 og 15, og bankenes felles regler for avregning og oppgjør av transaksjoner som inngår i NICS masseavregningen, jf. punkt 12. Eventuelle transaksjoner som er igangsatt, men ennå ikke tatt til oppgjør når offentlig administrasjon besluttes, vil bli avvist. I rapporten antydes det at slike transaksjoner bør kunne tas inn i et ekstra oppgjør i Norges Bank med garanti fra administrasjonsstyret. En slik løsning vil imidlertid kunne føre til ytterligere avgrensningsproblemer, jf. avsnittet over. Spørsmålet om behandlingen av ulike typer transaksjoner, og behovet for et ekstra oppgjør etter tidspunktet for beslutning om offentlig administrasjon, bør vurderes nærmere.

Bankenes eget regelverk åpner for at en administrasjonsbank skal kunne settes i fri drift igjen. Rapporten synes å legge til grunn at en bank som settes under offentlig administrasjon alltid vil bli avviklet. Ifølge bankenes egne regler for avregning og oppgjør (NICS masseavregningen) skal imidlertid en bank under offentlig administrasjon kunne fortsette å delta i betalingssystemet forutsatt at NICS operatørkontor får de nødvendige garantier fra administrasjonsboet. Norges Bank vil raskt kunne opprette ny oppgjørskonto for en bank under offentlig administrasjon - forutsatt at det formelle grunnlaget er til stede. Spørsmålet er om banknæringen selv i sitt avtale- og regelverk har etablert de nødvendige rutiner for en videre drift av en administrasjonsbank.

I USA er det etablert rutiner for at bankens viktigste funksjoner kan videreføres selv om den opprinnelige banken blir stengt på grunn av soliditetsproblemer. Dette skjer ved at FDIC skyter inn ny kapital og etablerer en ny midlertidig bank, en såkalt ”bridge bank”. I den forbindelse er det ikke uvanlig at usikrede kreditorer må ta noe tap.

Konklusjon

Rapporten gir et viktig bidrag til analysen av hvordan en situasjon med banker i krise kan håndteres. Men den går ikke nærmere inn på behovet for å kunne gjenåpne en bank under offentlig administrasjon og rapportens forslag til prosedyrer for utbetaling av garanterte innskudd er for lite ambisiøse. Etter vårt skjønn bør myndighetene kreve at bankene har mer automatiske rutiner for utbetaling av innskuddsikringen. Utformingen av slike rutiner bør vurderes nærmere i sammenheng med en bred gjennomgang av innskuddsikringsordningen, som anbefalt av IMF. Man bør samtidig vurdere prosedyrene for krisehåndtering i sikringsloven og søke å modernisere disse, slik at myndighetene står bedre rustet til å foreta en rask stengning og gjenåpning av en krisebank.

Rapporten har avdekket flere svakheter og uklarheter ved det norske systemet for krisehåndtering. Dessuten er det flere sider ved dette systemet som ikke drøftes. Det kan tilsi at det er behov for en mer omfattende utredning av systemet for krisehåndtering.