Norges Bank

Brev

Norges Banks kontanthåndtering/etablering av aksjeselskap sammen med bankene - foreleggelse iht. sentralbankloven § 2 annet ledd

Norges Banks brev til Finansdepartementet 18. januar 2001

1. Innledning

Som Finansdepartementet er gjort kjent med bl.a. i orienteringsmøter i oktober og desember forrige år, arbeider Norges Bank med å etablere et aksjeselskap for kontanthåndtering sammen med forretnings- og sparebankene. Kompetansen til å opprette et slikt selskap og til å nedlegge distriktsavdelingene som avdelinger i Norges Bank ligger etter sentrbl §§ 8a og 8, jf. § 5, til Norges Banks representantskap etter forslag fra hovedstyret. Norges Bank forelegger med dette saken for Finansdepartementet etter sentrbl § 2 annet ledd.

2. Etablering av Norges Banks distriktsavdelinger som resultatenhet

Norges Bank vedtok høsten 2000 å etablere bankens distriktsavdelinger som en resultatenhet. Det alt vesentlige av oppgavene ved distriktsavdelingene er knyttet til kontanthåndtering; mye av dette i form av tjenesteyting overfor bankene. Det store underskuddet i virksomheten gjorde det nødvendig å legge opp en strategi for å redusere kostnadene og øke inntektene. Som et ledd i kostnadsreduksjonene vedtok Norges Banks representantskap å legge ned fem distriktsavdelinger og et kassekontor. Spørsmålet om nedleggelse ble forelagt departementet i notat av 5 mai 2000. Det vises til dette og senere korrespondanse mellom banken og departementet for nærmere informasjon om bakgrunnen for etableringen av resultatenheten.

3. Kontanthåndtering/markedsmessige forhold

Som nevnt ovenfor utfører distriktsavdelingene tjenester for bankene på forretningsmessig basis. De viktigste forretningsområdene er bedrifts- og myntoppgjør, hovedkassefunksjoner, oppgjør av minibankkassetter og reisevaluta. Omfanget av denne virksomheten varierer fra distrikt til distrikt, men utgjør på landsbasis 25-30% av det samlede markedet. Norges Bank utfører også seddelsorteringstjenester for bankene.

I tillegg til de kostnadsreduserende tiltakene som skal gjennomføres, er det viktig at markedsandelen innen forretningsvirksomheten kan økes. For at virksomheten ved distriktsavdelingene på sikt minst skal gå i balanse, og aktivitetsnivået kunne opprettholdes ved alle gjenværende avdelinger, må kostnadene reduseres og inntektene økes.

Det har blitt arbeidet systematisk for å øke distriktsavdelingenes markedsandeler.

Gjennom de løpende kontaktene som er mellom distriktsavdelingene og bankene rundt i landet, er det blitt klart at bankene i det vesentlige ikke definerer behandling av kontanter som kjernevirksomhet og heller ikke som et strategisk område hvor bankene konkurrerer med hverandre. Bankene må ha et tilbud om behandling av kontanter for sine kunder, men selve behandlingen må ikke nødvendigvis foregå innen den enkelte bank. Signalene har vært at dette er en oppgave som bankene gjerne overfører til andre så fremt sikkerheten er god og forholdet til egne ansatte lar seg løse.

Både større og mindre banker viste i løpet av høsten i fjor interesse for å overføre hele eller store deler av sin kontanthåndtering til Norges Bank. På bakgrunn av disse signalene, som var særlig artikulert fra DnBs side, har Norges Bank gjennom høsten arbeidet med å klargjøre mulighetene for et bredt samarbeid om kontanthåndteringen i Norge.

4. Fra resultatenhet til aksjeselskap

Det er grunnlag for strukturrasjonalisering innen bankenes kontanthåndtering. Gjennom et felles kontanthåndteringsselskap med bankene vil Norges Bank bidra til en betydelig strukturrasjonalisering innen kontanthåndteringen i Norge. Dette vil være i tråd med bankens formålsparagraf hvor det bl.a. heter at Norges Bank skal bidra til å fremme et effektivt betalingssystem innenlands.

Stordriftsfordelene og kundegrunnlaget i et felles selskap vil også bedre sikre opprettholdelse av virksomheten ved de gjenværende avdelingene i Norges Bank. Etter de planene det nå arbeides etter, vil selskapet bli dannet med utgangspunkt i Norges Banks organisasjon, infrastruktur og bankens personell ved de gjenværende distriktsavdelingene.

5. Norges Banks kjøp av tjenester fra et deleid aksjeselskap/forholdet til sentralbankloven

Sentralbanklovens bestemmelser er etter Norges Banks syn ikke til hinder for en overføring av oppgaver fra sentralbanken til et eget deleid aksjeselskap. Av de oppgaver som loven pålegger Norges Bank i kontantforsyningen, er det bare selve utstedelsen av sedler og mynt, dvs. bestemme pålydende og utforming og fastsette kriterier og prosedyrer for å sette sedlene og myntene i omløp som Norges Bank selv må utføre helt ut. Når det gjelder de øvrige oppgavene som produksjon, forsyning, destruksjon, innløsning og innskudd/uttak på bankenes konti i Norges Bank, skal Norges Bank sørge for at det fins tilfredsstillende systemer som sikrer utførelsen av oppgavene samt å fastsette kriteriene for oppgaveutførelsen og kontrollere at disse blir fulgt. Det vises for øvrig til vedlegg 1 som gir en nærmere vurdering av forholdet til sentralbankloven.

Det felles selskap skal utføre enkelte av de sentralbankoppgavene som Norges Bank kan sette bort til andre. Dette vil være å levere ut nye og å innløse defekte/utgåtte sedler og mynt. Destruksjon av sedler vil være en del av denne oppgaven. Videre vil selskapet motta innskudd/overskuddsbeholdninger fra bankene og kontoføre disse på bankenes konti i Norges Bank. Tilsvarende vil selskapet også levere ut (og kontoføre) sedler og mynt til bankene når de har behov for tilførsel av kontanter. Selve inn- og utleveringene vil foregå i det nye selskapet, mens regelverket knyttet både til inn-/utlevering og kontoføring vil bli fastlagt av Norges Bank.

Opprettelse av det felleseide selskapet vil medføre at Norges Banks distriktsavdelinger ikke lenger vil være avdelinger av sentralbanken, med avdelinger i det nye selskapet.

6. Kontroll med destruksjonen av sedler og mynt

For sentralbanken er det avgjørende å ha kontroll med destruksjonen av sedler og mynt. Destruksjon av mynt foregår i dag i all hovedsak i det finske metallverket Outocompo OY. Inndratt og skadet mynt kjøres til Finland hvor mynten nedsmeltes, og metallet returneres til Den Kongelig Mynt for gjenbruk. Den alt overveiende delen av destruksjonen av sedler foregår maskinelt i Norges Banks distriktsavdelinger. I de store helautomatiske seddelbehandlingsanleggene som banken i dag benytter, foretar maskinen ekthetskontroll etter de kriteriene som ligger i den enkelte seddel, og kvalitetssortering hvor ekte sedler av dårligere kvalitet enn den definerte grensen blir destruert automatisk. Sedler hvor maskinen ikke kan finne tilstrekkelige ekthetskriterier blir avvist, dvs. lagt ut separat for manuell behandling. Dette system tenkes anvendt også i det nye felles selskap.

Kontrollrutinene vil bli lagt opp slik at det ikke er mulig for andre enn Norges Bank selv å foreta endringer i telleverkene for de forskjellige sorteringskvalitetene. Videre vil sentralbanken ha hånd om fastsettelsen av destruksjonskriteriene. Det er gjennom disse sentralbanken kontrollerer og styrer kvalitetsnivået på de sedlene som skal sendes ut igjen til publikum, dvs. de sedlene som er i omløp. For å sikre at kontrollhensyn blir ivaretatt, vil maskininnstillingene "låses" i tråd med sentralbankens spesifikasjoner, og gjennom avtaleverk m v vil sentralbanken sikres fullt innsyn i selskapets virksomhet på dette området.

Det er ikke uvanlig at sentralbanker setter bort produksjon av sedler til eksterne, men så langt er det ikke vanlig at sentralbanker har tillatt eksterne selskaper å destruere sedler. I Østerrike har sentralbanken imidlertid kjøpt seg inn i et selskap som driver behandlingsvirksomhet, herunder destruksjon. Også private banker er medeiere i dette selskapet, men deres eierandeler er små. Virksomheten drives i nær tilknytning til sentralbanken, bl.a. gjennom samlokalisering. Ved utskillingen av kontanthåndteringsvirksomheten fra Sveriges Riksbank til et eget selskap Pengar i Sverige AB (PSAB) 100% eid av Riksbanken, ble det besluttet å foreta all destruksjon sentralt i Riksbanken i Stockholm. Spørsmålet om å overlate destruksjonen til PSAB er nå til ny vurdering i Riksbanken, samtidig som det også vurderes å selge deler av selskapet.

7. Norges Banks forutsetninger for å gå inn i et deleid aksjeselskap

For at Norges Bank skal gå inn i et selskap sammen med andre banker, må enkelte vesentlige forutsetninger være oppfylt:

  • Selskapet må i prinsippet være åpent slik at alle de store landsdekkende bankene og regionbankene kan delta på eiersiden på betingelser som oppfattes som konkurransemessig likeverdige. På kundesiden må selskapet være åpent for å betjene alle banker, både små og store.
  • Selskapet må ha et tilfredsstillende kapitalgrunnlag og drive sin virksomhet etter forretningsmessige prinsipper, med sikte på lønnsomhet etter en innkjøringsperiode.
  • Selskapet må påta seg å utføre distribusjon og destruksjon m v av sedler på vegne av Norges Bank. Norges Bank har vurdert at dette tilbudet må være tilgjengelig i alle regioner. Det vil derfor være et krav at selskapet er representert i alle regioner. Avtalene med Norges Bank må sikre det nødvendige tilsyn og kontroll med utførelsen av tjenester for sentralbanken.

8. Norges Banks eierandel

Norges Bank har vurdert hvilken eierandel banken bør ha i et felles selskap for kontanthåndtering. Loven stiller ingen absolutte krav i så måte, eierandelen kan i prinsippet variere mellom 0 og 100 prosent. Hensynet til tilsyn og kontroll med at utførelsen av tjenestene for sentralbanken kan ivaretas gjennom ulike mekanismer. Det mest naturlige synes å være at dette reguleres nærmere gjennom avtalene mellom selskapet og Norges Bank om tjenesteytingen. Norges Banks representantskap har en selvstendig tilsynshjemmel i sentralbankloven §8a annet ledd. Det vises for øvrig til de juridiske vurderinger i vedlegg 2.

I overveielsene har en lagt vekt på at selskapet vil være kundeeid. For å unngå interessemotsetninger i selskapet, vil det da være viktig å ha en god balanse mellom eierandel og kundeandel. Det er ønskelig at deltakerne i selskapet går inn med eierandeler som viser at de også tar et eieransvar.

Signalene fra samtalene med bankene er at deres hovedmotiv for å gå inn i et felles aksjeselskap er knyttet til mulighetene for å redusere kostnadene og øke sikkerheten innen kontanthåndteringen. Mulighetene for å få høy avkastning på investert kapital er ikke trukket fram som et viktig moment. Det vil i en slik situasjon være en økonomisk risiko for Norges Bank å sitte med en uforholdsmessig stor eierandel. Samtidig vil en sikre et fokus på det forretningsmessige med et betydelig eierengasjement fra bankenes side.

Siden det viktigste hensynet for Norges Bank, å sikre ivaretagelse av og kontroll med utførelsen av sentralbankoppgavene, ikke er avhengig av eierandel, er det etter hovedstyrets vurdering ikke behov for, og heller ikke ønskelig at Norges Bank har en dominerende eierandel. Norges Bank ønsker imidlertid, til selskapet er vel innarbeidet, en eierandel over en tredel.

Forutsatt en bred deltakelse fra bankene, tas det derfor sikte på en eierandel for Norges Bank på 34%, mens de øvrige 66% fordeles mellom bankene med utgangspunkt i de volumer de bringer med seg inn i selskapet. Samtalene om dannelse av selskap har kommet lengst i forhold til DnB. Hvis det skulle vise seg at selskapet i første omgang bør etableres med bare Norges Bank og DnB som eiere, vil det være naturlig at Norges Banks eierandel fastsettes til 2/3, mens DnB går inn med 1/3.

På sikt synes det naturlig at Norges Bank har en eierandel som, på lik linje med prinsippene for de øvrige eierne, gjenspeiler omfanget av den virksomhet som Norges Bank bringer inn i selskapet. En eventuell reduksjon av eierandel vil måtte vedtas av representantskapet.

9. Konkurranselovgivning m.m.

Norges Bank har vurdert forholdet til konkurranselovgivning m v ved etablering av et felles aksjeselskap for kontanthåndtering. Det er vår vurdering at verken lov om offentlige anskaffelser, statsstøttereglene eller norske eller EØS-avtalens konkurranseregler er til hinder for etablering og drift av selskapet etter de hovedlinjer som er skissert ovenfor. Denne vurderingen har støtte i de juridiske utredninger som er gjennomført på oppdrag av Norges Bank, jf vedlegg 3.

Det vil bli tatt kontakt med Konkurransetilsynet og eventuelt gitt melding iht. konkurranseloven § 3-11.

Selskapsopprettelsen må meldes til Næringsdepartementet etter ervervsloven.

10. Vurdering av alternativer til etablering av deleid aksjeselskap sammen med bankene

Det har blitt reist spørsmål om konsekvensene av å velge andre modeller enn den foreslåtte. Ett alternativ kunne være å skille ut den rene forretningsvirksomheten i et eget selskap, mens utførelsen av sentralbankoppgavene blir liggende igjen i Norges Bank. Det ville ikke være naturlig for Norges Bank å være medeier i et selskap som kun skulle forestå de øvrige bankenes kontanthåndtering. På sikt ville dette for Norges Bank innebære en rendyrking av myndighetsrollen og avvikling av forretningsvirksomheten. En ville tape de synergieffekter som ligger i felles behandling av sedler og mynt, og i å utføre tjenestene for sentralbanken sammen med den øvrige kontanthåndtering. På sikt er det imidlertid sannsynlig at bankene, også uten Norges Banks deltakelse, vil finne fram til samarbeidsløsninger på kontanthåndteringsområdet for så vidt gjelder bankenes eget behov for tjenester.

Et annet alternativ som har vært vurdert, og lagt til side som uaktuelt, er at Norges Bank danner dette selskapet alene. I prosessen med å vurdere etablering av et felles aksjeselskap sammen med bankene, har det vært klare signaler fra alle de største bankene at de ikke definerer kontanthåndtering som en kjerneoppgave. Kontanthåndteringsvirksomheten i disse bankene er samlet sett langt større enn det samlede omfang av Norges Banks kontanthåndtering. I denne type kundeeide foretak er det viktig med en balanse mellom eierandel og kundeandel. Gjennom bred deltakelse fra bankenes side vil risikoen for reduksjoner i volumer bli redusert, og en rasjonell forretningsmessig drift med riktig prising, vil være et felles anliggende.

Ansvars- og risikomessig kan det fremstå som det er liten forskjell mellom et 100% Norges Bank-eid selskap og etablering av distriktsavdelingene som en resultatenhet. Da resultatenhetsmodellen ble vedtatt, ble det vurdert som nødvendig å få regnskapene i balanse før en vurderte etableringen av et aksjeselskap. Resultatenhetsmodellen ble derfor vurdert som et steg på veien mot et mulig aksjeselskap. En slik modell ble ikke vurdert som et varig alternativ dersom resultatenheten skulle få tilført store deler av bankenes kontanthåndteringsvirksomhet.

Norges Bank ser ikke prinsipielle eller praktiske innvendinger mot å etablere et felles aksjeselskap for kontanthåndtering med bankene. Dersom det i den videre saksbehandling skulle fremkomme vesentlige innvendinger som vi må vurdere som avgjørende, eller at den nærmere gjennomgang av økonomien i foretagendet skulle stoppe det, vil banken vurdere å avvikle den nåværende forretningsvirksomheten og konsentrere seg om sentralbankoppgavene.

11. Videre framdrift

Etter Norges Banks vurdering er det fremlagte forslag om felles aksjeselskap med bankene det alternativ som i størst grad vil bidra til en effektivisering og strukturrasjonalisering innen kontanthåndteringen i Norge, og det alternativ som gjør det mulig å hente ut de største synergieffektene i produksjonen av tjenester for sentralbanken. En kan ikke se at det i sentralbankloven eller annen relevant lovgivning er noe som er til hinder for opprettelse av selskapet. Det vises her også til de juridiske utredningene i vedlegg 1-3.

Hovedstyret har tilrådd overfor representantskapet at det arbeides videre med sikte på å etablere et aksjeselskap for kontanthåndtering sammen med bankene. Representantskapet sluttet seg til denne tilrådingen i møte 14.12.00 og vil behandle saken nærmere i møte 15.02.01. Det tas sikte på endelig behandling i representantskapet i løpet av våren.

 

Med hilsen

Svein Gjedrem

Bente H. Akselsen

Vedlegg 1:

Vedlegg 2:

Vedlegg 3:

Publisert 18. januar 2001 12:34